摘要：自2007年我国建立起政策性农业保险制度以来，农业保险对于稳定农业生产、农户收入起到了重要作用。近期笔者先后到5个省、直辖市进行农业保险调研，发现了行业发展中一些突出问题：由于农业保险发展高度依赖于财政支持，若支持力度放缓，农险业务规模的快速扩张可能给公司经营带来风险；由于农业自身的特点，决定了商业性农业保险的发展空间有限，这类业务如果严重亏损，对公司的可持续性经营将带来重要影响，也会是被保险农户的利益受到损害。因此对于大宗农产品来说，政策性农业保险无可替代。未来，农业保险发展的财政支持强度存在不确定性，笔者认为：第一，农业保险的发展规划和计划，要将需求和财政支持能力结合起来考虑。第二，地方各级政府应依据自身的财政预算能力合理规划，可根据农林牧渔和农业财产的保险标的在本地的重要性和实际需求，确定优先发展序。第三，对于保险经营机构来说，应考虑费率下降、赔付率上升和应收保费的不确定性这些现实，改变规模和利润导向的传统思维，即有必要变规模扩张战略为质量提升战略。
关键词：农业保险；财政支持；质量提升
中国农业保险经历了17年的高速发展，取得了在全世界引以为豪的成就。2023年签单保费的规模达到1430亿元人民币。第二次登顶世界农险市场规模之最。2024年前三季度保险费已经达到1371亿元，全年也许能突破1600亿元的规模水平。现在，无论是政府还是农险经营机构，都在农业保险高速飞奔的马背上，规划着更高更大更强的农险新时代，这足以令人高兴和喜悦。
经过17年政策性农业保险的发展，农业和农户从中获得了前所未有的风险保障，17年的农业保险给遭受灾害损失的农户赔偿了5240亿元，使他们初步感受到了农业保险对于农业生产的可持续发展和农户收入稳定和增长的作用。虽然这种体验还不那么满足不那么“过瘾”。因为已有的产品保障水平还不高，还有许多农户想参保还不能参保，也还有不少农林牧渔标的未能纳入政策性农业保险的保费补贴范围。政府发展农业保险的政策目标得到初步实现，经营企业也获得了比预期更好的经营成功。
最近，我们先后到五个省、直辖市做了一些关于农业保险的调研，亲身感受到了农险发展对各方面的深刻影响。也发现了一些值得思考的问题，特别是在经济发展放慢之后，尽管农户投保热情不减，但省地县地方政府普遍对农业保险进一步高速发展力不从心，各级经营机构也承受着经营业务增长速度下降和经营绩效提升的压力，特别是基层经营机构面对总部雄心勃勃的规模和利润增长指标有些束手无策。如何在当前经济发展环境下发展中国的农业保险，值得大家研讨和和思考。
一、农业保险的发展高度依赖于政府财政
（一）农业保险发展不能依赖商业保险市场
大家都知道，农业保险的发展不能靠市场，因为商业性农业保险是市场失灵的。市场无法配置农业保险的资源，更不能发挥决定性作用。如果让市场发挥配置农业保险资源的决定性作用，最终结果就是农业保险的消失。当然，农作物雹灾和火灾保险还可能存在。之所以商业性农险不会成功，因为农民，无论是发展中国家的小农还是发达国家的大农，对商业性农业保险都不可能有有效需求。国际和国内经验反复证明，要让农民自掏腰包购买农林牧渔保险，结果只能是“保费高了（农民）买不起，保费低了（公司）赔不起”。其结果就是，农民不买或者公司经营失败。正因为此，才产生了政府出手通过立法来支持的政策性农业保险。政府要拿出有足够吸引力的真金白银来补贴农业保险，鼓励农户投保，为农业生产提供与这种支付能力相匹配的风险保障。农业保险的发展高度依赖于政府财政，这些道理已经成为农业保险的常识。
（二）农业保险的发展离不开政府财政支持
始于2007年的中国政策性农业保险的试验和推广，就是在政府不断加强的财政支持条件下展开的。从2007年到2023年，中央和地方政府财政为农业保险补贴了6194亿元保险费，约占到总签单保费8391亿元的74%。而仅仅依靠农户自交保费的商业性农业保险，从1982年到2003年试验做了22年，总共做了71亿元（不包括新疆生产建设兵团农牧业保险公司在此期间的农业保险保费数据）的业务，只相当于2007年到2023年17年保险费收入的1.1%，或者只相当于2023年一年保险费收入的5%。而且始于1982年的商业性农险的试验经营因为持续的亏损而不得不在2004年黯然退场。
同为亚洲发展中国家的菲律宾、越南、泰国、马来西亚、印度尼西亚等东盟国家，除了菲律宾，其他国家的农业保险都是在近10几年才开始谨慎试验。就标的种类来说，菲律宾的标的有水稻、玉米、水产养殖等四种，越南的标的有水稻、水牛、奶牛、生猪和两种虾的水产养殖保险。其他国家，主要承保标的就水稻、可可、 橡胶树等一、两种。其承保覆盖率都非常低，泰国的水稻保险超过70%之外，其他国家的承保率只有2%-14%。他们的农业保险发展不起来，除了农户参保意识低、经营技术局限等原因之外，最大的制约因素就是政府的财力不足。政府每年拿不出很多财政资金来支持政策性农业保险的发展。而农业保险发达国家例如美国、加拿大、日本农业保险无论保险深度还是保险密度都在全球名列前茅，对于农业保险支持的财政资金就比较雄厚。美国的农业保险保费补贴资金在农业和食品视频支持预算中，是除食物消费补贴之外最大的财政开支项。
（三）今后农业保险发展的财政支持强度可能会降低
当前中国的政策性农业保险走到了一个转折点，也就是支持政策性农业保险的财政资金不如前些年那么充裕，特别是地方政府关于农业保险费补贴的财政预算资金吃紧，不仅不能支持政策性农业保险继续以20%以上的速度增长，有些省份还会出现负增长。今年前三季度有9个省、自治区和直辖市出现了负增长。这是过去17年没有出现的现象。全国的地方政府保费补贴的拖欠问题变得越来越严峻，历年“应收保费”没能清欠，新增“应收保费率”还有越来越高的趋势。我们调查的五个省市有两个省的今年应收保费高达签单保险费的40%-50%。在今年严重的极端天气条件下，前三个季度的简单赔付率接近80%。这意味着有一部分赔款要由保险经营机构垫付，而垫付之后何时能够要回来“应收保费”，无人知晓。
这种现状给我们参与经营农业保险的公司提出了一个不得不思考的问题，我们还要制定那么高的农险发展计划吗？还要要求自己公司农险规模增长30%、40%、50%吗？答案恐怕是否定的。农业保险需要财政的支持，但在财政收入增长速度放缓的情况下，农业保险的补贴预算尽管会优先安排，大概率不会低于GDP增长速度，但也不可能完全脱离财政支出预算盘子太多，面对现实，我们需要考虑新的发展思路。
同样，地方各级政府也要审时度势，依据自己的财政预算能力，合理规划和计划未来几年农业保险的发展蓝图。
二、商业性农险能够填补政策性农险业务的空缺吗？
今年，不少公司鉴于政策性业务扩张的限制（这种限制不仅来自于政府财政预算的约束，也来自更加激烈的市场竞争），制定的规模扩张新模式新策略就是大力发展商业性农业保险。在调查中，发现有的公司在某省的商业性保险业务增长了30%以上，某省全省前三个月的保险费收入中超过22%是来自于商业性农业保险。
不少公司觉得商业性农险未必不能发展，未必不能成功。当然，我们也的确发现有成功的案例，例如，某公司为几家水产养殖户提供的淡水养殖的商业性保险就获得了成功，因为养殖户有贷款需求，他们将保险和信贷联系了起来。但是，这种个案没有普遍意义，不影响理论的结论。总体上是不成功的，全国算账，连续几年商业性农险都是亏损的，也就表明不具有可持续性。一个市公司或者县公司赌一把可以，但如果整个公司都来赌商业性保险，就有意思了。这使我想起“永动机”的探索者们前仆后继的动人故事。时至21世纪的今天，我们还要继续勇往直前地试验“永动机”吗？
我很理解，总部需要保险费规模增长。但基层机构要一单一单地做，精准承保难，精准理赔更难。政策性农险由于遴选导致的业务区域限制，加上政策性农业保险本身也增长乏力，做出来的业务也拿不到保险费补贴，基层公司保费规模何来？业绩何来？只能硬着头皮做商业性农险，似乎没有选择。似乎商业性农业保险是一片未曾开发的蓝海。
必须承认，地方政府是很希望保险公司发展不需要政府补贴的商业性农业保险的，这在很大程度上能缓解政府的财政补贴压力，也能弥补政策性农业保险承保能力的不足，毕竟有些农户，特别是从事具有较高产值的特色农产品生产农户，有这方面风险保障的潜在需求。也有少部分生产者愿意在一定条件下试试，这部分需求潜力可以挖掘。
从普遍意义上，商业性农险能够填补政策性农险业务的空缺进而代替政策性农业保险吗？我个人的结论是否定的。“永动机”是不可能成功的。商业性农业保险试试可以，做几单也无妨，用政策性农业保险赚来的钱补贴商业性保险，表明一下企业的社会责任意识和态度，这都应该受到鼓励。但是，总部也好基层公司也好，在道理上应该明白，商业性农业保险是不可持续的，特别是对大宗农产品生产的保险是很少有可能成功。地方政府也应该懂得，依靠商业性农业保险是无法解决农业的风险保障问题的，商业性农业保险不是解决中国农业保险风险补偿的根本路径。特别是，商业性保险公司做商业性农业保险，虽然不需要政府的补贴，但是，他们最终是要考虑利润的，有钱赚就做两单、没钱赚就不会继续做下去。虽然有可能在哪个方面为政策性农业保险补个漏，但是不可能发挥重要作用，更不能发挥主导作用。就是说，依靠商业性保险经营，担当不起国家农业支持保护的重担，不可能解决一国农业风险管理的根本问题。目前的30几家保险公司不行，再增加一倍，甚至将80几家财产保险公司全都进来也不行。我查看了近10年的财产保险行业的财务数据（不包括农业保险），每年的利润率高的年份不过3%，有几年还是负数。财产保险行业（不包括农业保险）2023年的综合成本率99.7%，有0.3%的盈利，利润总额是43.42亿元。而2023年一年，央地农业保险费补贴额就是966亿元，是财险行业利润的22.25倍，就是说全国财产公司22年的利润才够2023年一年的农业保险费补贴。那么，用政策性农业保险赚的钱来补贴商业性农业保险，又能有多大体量呢？即使做政策性农业保险赚的钱比整个财产行业赚的钱还多，面对偌大的中国农业保险，恐怕也是杯水车薪。何况这些财险公司不会这样干，毕竟公司要可持续发展。
我国政府决定建立政策性农业保险制度，财政部增加“农业保险费补贴”预算科目，每年拿出巨大的财政资源补贴农业保险，是在经过长时间的多方面考察论证基础上做出的决策，绝不是拍脑袋拍出来的。如果商业性农业保险能够解决国家农业风险管理问题，就不会做这个决策。
三、农险新时期要有农险新思维
（一）要冷静分析农业保险面临的新形势和新环境
我们进入了一个农业保险发展的新时期，也就是低速增长时期。今年前三季度，农业保险费签单保险费大约是1371多亿元（金融监管总局网站数据），跟去年同期相比只增长6.1%.，与前17年22%的增长速度相比，大大降低了。即使今年能够实现财政部长在新闻发布会上预计的1600亿，增长速度也只有12%左右。这个增长速度已经比我国经济增长速度高出许多。
农业保险发展面对的是支持农险发展的财政预算约束吃紧，而且地方各级财政补贴资金难以完全到位。而乡村振兴，城乡融合发展的进程不能放缓，农户对于农业保险的需求也在不断提升，特别是对于日益规模化集约化的大农户，对于农户收入有重要意义的地方特色农产品生产，农业保险的需求很旺盛。我们调研的五个省，普遍期望进一步扩大政策性农业保险的标的范围，不仅承保农林牧渔标的的生产，也希望将涉农财产，例如农房、农机、渔船、农业设施、农业仓库等，都纳入中央补贴的农业保险标的范围，并能通过立法确定下来。
这一方面是好事，表明农户对政策性农业保险的认识加深了，需求扩大了，另一方面对于财政支持的财政资金没有前些年那样宽松了。这就产生了不断扩大的反差。
（二）农险发展需要实事求是的新思维
所以，在这种新形势和新环境下，我的建议是：
第一，农业保险的发展规划和计划，要将农业保险的需求和财政支持能力结合起来考虑。不能只考虑需求，不考虑供给。
农业保险的需求，由政府需求和农户需求两个部分组成。其中，政府的需求重于农户的需求。从政府需求来讲，他要考虑到国家的食物安全战略和城乡融合发展的需要，所有农业农村产业，农业的全产业链都有保险的需求，既要保障食物安全，还要保障农户收入稳定和提高。农户更多的是考虑自家的收入安全。所以，农户的需求很多方面与政府需求是重合的。当然政府和弄农户业保险的有效需求也是有限的。农业农村保险的供给，主要不是考虑保险经营机构的承保能力，而是要考虑政府的财政支持能力，政府财力有多大，政策性农业保险供给就能有多少，农业保险的标的覆盖面和承保覆盖面就有多大。这种供给与需求特点是与做一般产业发展规划最大的区别。
第二，对于地方政府来说需要调整思维，在当前条件下，不能不顾自己的财力约束，过高制定农业保险发展规划和计划，指导思想要“可汤下面”，量入为出，根据本地实际，根据农林牧渔和农业财产的保险标的在本地农业农村发展中的重要性和实际需求，确定优先发展序。首先保证中央补贴的那些大宗农产品和对本地农户收入具有重要意义的特色产品的保险所需要的财政补贴资金需要，使这些重要农林牧渔产品的保险尽可能扩大承保率和提高保险保障水平。然后再根据剩余财力，适当安排其他地方特色产品的保险和补贴资金。相比之下，因为财政资金不足而采取撒芝麻盐的方式发展农业保险，难以实现最好的政策支持效果。
地方政府其实还有一个节省财政资金，或者用同样财政资金做更多农业保险业务的办法，那就是科学实行风险分区和差异化费率。对不同地区、不同保险金额、不同标的、不同保障水平实行不同的保费补贴率。我们调查的某省，地方特色产品就有86个，例如苹果、花椒、蜜桃、樱桃、葡萄、中药材等。这些产品收益较高。例如某市的花牛苹果，一亩地苹果能卖2万多元。省市县政府因为中央补贴的10多种标的，四级补贴加起来，补贴80%的保险费，也在制定地方特色农业保险计划时，一律给地方特色产品补贴80%的保险费。一亩苹果的保险金额4000元，保险费180元，政府补贴80%保险费就是144元。农户只交36元。我们跟农民交谈时，他们说，苹果保险让他们大大减少了对灾害损失的担心，并说愿意多承担一些保险费。这表明，我们千篇一律地补贴80%保险费既不科学也不经济。这里的农户很希望提高保险金额，如果把保险金额提高到6000元，高于4000元保额的保险费，他们说愿意承担40-60元。可见对不同农险产品，特别是地方特色产品，实行不同保险金额，对不同保险保障水平实行不同保费补贴率，既是科学的也是可行的。
第三，对于保险经营机构来说，必须面对利率下降和赔付率上升的现实，改变规模和利润导向的传统思维，有必要变规模扩张战略为质量提升战略。
要不要大力发展商业性农业保险也要慎重决策。在做公司发展规划，拼抢市场份额时，地方政府长期拖欠“应收保费”应当作为一个考量因素。同时，用政策性农业保险补贴商业性农业保险，能补多少业务，要心里有数。毕竟企业也要可持续发展。
我将2007年到2023年17年的农业保险简单赔付率分两段做了计算，发现2016年到2023年8年的平均简单赔付率相比2007年到2015年9年的平均简单赔付提高了14个百分点。可见在各省不断降费的条件下，保险公司经营利润空间不断变窄。我们调查的某省，甚至将中央“增品、扩面、提标”的意见发挥成“增品、扩面、提标、降费”。这就意味着“降费”在这个省已经成为常态化的发展方向。我们虽然也跟该省主管部门就常态化的降费问题提出了不同意见，希望能科学合理地解决这个问题，通过合理程序和方法，从农险经营的实际出发，该降就降，该升要升。但不知道这些道理能不能为政府主管部门接受。其实，持续降费在好多省份已经成为控制费用和提高赔付率的利器。上面说了，近8年赔付率提升了14个百分点，持续“降费”起了很大的作用。这不是简单的政府行为和思维方式问题，而是制度和机制问题。在我国政策性农业保险没有建立科学合理的费率厘定机制和制度条件下，很难彻底解决这个问题。在这种制度下，公司经营环境和绩效会越来越严峻。如果公司还要延续规模扩张战略的话，在持续降费和越来越难解决的“应收保费”问题的两面夹击之下，会是什么后果应该能够预料得到。
总之，发展农业保险必须因势而为，量力而为。
来源：保险理论与实践 @农险论坛
