何艳玲，北京大学博雅特聘教授，中国政府治理研究中心主任，政府管理学院教授，博士研究生导师，从事当代中国政府与政治、城市治理和社会治理研究。
建构学科自主知识体系当然离不开对基础理论的挖掘与凝练。随着社会快速变迁和学科建设的推进，一些活跃于研究中的基本概念及其引申出的理论需要进行再整理与再反思，“人民”就是其中之一。在我和团队的研究历程中，我从2000年开始为了撰写博士学位论文而进入城市基层社区，聚焦于国家与社会关系进行长期驻地研究，在此期间观察到单位制慢慢消散之后城市居民之间越来越多的“邻避冲突”（2004年）和基层改革的“内卷化”（2005年），我开始呼吁“回归社会”（2007年）和重视“大城之伤”（2015年），此后出版了《人民城市之路》（2022年）并进一步强调要关注“大城之民”（2023年），继而提出要聚焦治理过程中的人民理论（2023年）。在这些持续研究中，我一直特别关注大时代、大结构、大事件中的人民（我和我们）、人民的个体体验和遭遇以及制度对人民的影响和人民对制度的反馈。这或许可以理解为是一种情怀，事实上凡是有理想在社会科学领域作出高质量研究的学者都是“情怀派”，众多杰出前辈和同行都是如此。不与时代肝胆相照，何以砥砺而行？因此，本文既是对过去研究的回顾（包括对我近两年一些论述的重申），也是对未来研究的展望和我本人研究立场的表达，更是对党中央和国家层面围绕“人民”所提出的种种重要表述和重要精神的学术回应。人民理论试图回答什么是人民、人民的分层与特质、人民的诉求与需要如何产生与实现以及将采用何种手段实现为了人民的治理等关键问题，进而探究其间的关联与内涵。整体而言，人民理论来自实践，并将深厚的实践基础作为理论提炼的支撑与根基。
1回归“人民”：为什么需要研究“我们”
党的二十大报告指出：“我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家一切权力属于人民。人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。必须坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路，坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，坚持人民主体地位，充分体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力。”党的二十届三中全会更是强调要“加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民最关心最直接最现实的利益问题，不断满足人民对美好生活的向往”。如果寻找能够归纳中国之治或是大国体制的重要特征，“人民”这一概念必是其中“顶天立地”之所在。“顶天”在于“坚持人民至上”蕴含于顶层设计中，是中国特色社会主义国家的本质要求和基本遵循，其体制机制、制度政策以及法律法规均围绕人民展开；“立地”则在于“以人民为中心”是治理体系的根本原则，满足人民之需是治理体系的重要目标，而重视调动人民参与治理的积极性更是培育治理共同体的重要举措。
“人民”在中国历经从古代“凡民之属皆从民”的“庶人之民”，到民国时期政党振臂高呼“实现三民主义”中的“国民”，再到新中国“当家作主”的“人民”等多次变迁。不同时期关于人民的表述不尽相同，其含义也各有所指，但均裹挟着深深的时代烙印以及对社会境遇的反思与期盼。关于人民的系统性定义可追溯至毛泽东于1949年6月发表的《论人民民主专政》一文中所提出的，即“人民是什么，在中国，在现阶段，是工人阶级，农民阶级，城市小资产阶级和民族资产阶级”。在此，是将人民与阶级相联系，用阶级分析法归纳了人民的内容，并将敌人视为人民的对立面。在此后党和国家的重要文件中，虽然人民的阶级性被逐渐弱化，但人民被置于的最高地位从未撼动，并成为党的执政理念、国家发展战略以及政府宗旨与原则的基础。这也与党和国家坚持的马克思主义思想引领相契合。马克思认为，历史的活动是群众的活动，在未来社会，生产将以所有人的富裕为目的。可以认为，人民性是马克思主义的本质属性，坚持“人民至上、以人为本”本就是马克思主义中国化时代化的重要过程。人民作为国家合法性和主权的最终来源，要求国家必须捍卫和保障人民的利益，而我国历届领导人也展现出深厚的人民关怀与人民意识，关于人民的经典论述影响深远，如“党的全部任务就是全心全意为人民服务”“人民是我们国家的主人，是决定我国前途和命运的根本力量”“党的根基在人民、血脉在人民、力量在人民”等。党中央提出的“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”“人民城市人民建、人民城市为人民”等一系列重要论述，正在指导着实践走向实现为了人民的治理之路、人民城市之路。可以认为，在当下，研究人民就是研究社会中实实在在的“我们”后记，就是一场关于“我们”心路历程的剖析与反思。
现代性将对个体主体性和自我意识的建构带回社会科学的探讨中，特别是赋予“人”这一概念固定且严格的分类标准。在其理论构想下，“我们”最终将会成为无差异的“理性人”，这也是现代性走向极端并陷入“现代性危机”的重要表征。虽然现代性唤醒了“我们”自主意识的建构，但忽视了“我们”中内部个体的差别，因此后现代性和后现代主义在批判理性至上、同一性压制个体性等现代性话语的基础上，更强调人的差异性、多面性和复杂性，希望彻底实现人的自由自主。后现代性致力于把握并构建社会中实实在在的“我们”，并基于此进行概念、理论等知识生产。现代性及后现代性带来的个体主义转向在社会科学领域的影响仍然有限，不少流派在尝试个体转向后最终回到了群体主义和宏观视角，或是仅将个体放置在宏观框架中而并未对其本质和影响进行深入分析。但愈来愈多的研究表明，个体转向已然成为社会科学发展的新趋势和新方向。“我们”成为社会发展的原动力，而脱离“我们”去探讨公共问题和社会议题往往会失去方向。
在诸多学科领域，虽然对人民在国家建设、社会发展中的重要性已达成共识，但相关研究仍存在“见物不见人”的现象。不少讨论关注到了制度、政策的变化，但在分析其变化的原因和机制时也忽视了场景中的人民。这或许受“以人民为中心”“人民至上”的时代环境和政策话语的影响，以至于人民的角色被研究者心照不宣地视为前提和必要。即便是前提和必要，其为何会发生变化、何时发生了变化、变成什么样了、触发条件是什么以及影响机制又如何等相关议题，依旧需要开展学理化的严谨分析。比如，官僚研究一直以来都是公共管理学等学科关注的重点，从传统科层制中的“事务官僚与政治官僚”、“街头官僚”到网络时代的“屏幕官僚”、“机器人官僚”、“算法官僚”，不少研究均尝试厘清官员的思维模式、行动逻辑及其与环境的相互作用；而行为公共管理学派近年来则借用心理学的理论对公务员、领导干部等主体的行为活动进行实证分析，已经有意识地开始尝试关注个体。即便如此，诸多理解仍停留在“官僚”的技术性层面，是在部门机构营造的工作环境以及官员个体具备的职业属性下解读官员，并没有脱离政府塑造的情境与背景。官员是生活在社会中的个体，其需求不能受职业所困而被抹杀。“从政府看官员”并不能够把握官员作为“我们”的诉求与行为，也就是说，在官员作为“人”这一层面的探讨还远远不足。脱离官员作为“人”的层面而仅从技术层面描绘的官员画像并不完整，也不充分。
综合以上，回归“人民”（“回归”并非意味着此前没有，而是需要更重视、更深入、更具有建构性）理应成为公共管理等学科的重要任务。回顾学科发展历程，“找回国家”、“找回政府”运动均在学科发展陷入迷茫或“内卷化”时给予反思和警醒。虽然有学者正在尝试提出“找回公共”（这里更多指的是找回公众参与），但主要还是在呼吁公众参与对实现公共利益的影响及其对“公共参与合法性危机”的反击。更多研究聚焦于公众在某一具体领域（如公共服务、公共政策和公共项目等）中的形象、作用以及价值，这可以看作“人民”的外延研究。相当一部分论述将人民视为“铁板一块”的整体或是简单分类（按照阶层、性别、工种等）的群体，并未对人民的本质、构成及社会属性进行剖析，也较少触及人民诉求多样性与回应优先序、治理精细化、技术适配度以及参与可及性之间的关联问题。与此同时，一些基础性问题或是被视为理所当然的前提条件，抑或是被抽象化为不同学派的浪漫想象，尚未得到较好解答。比如，基于“人民”的核心质问包括人民是什么、人民从何而来、人民将会发展成什么，对这些问题的回答既是学科正本清源的必要，也是理论反哺实践的呼唤。
在进一步全面深化改革和公共管理学科建设的情形下，回归“人民”恰逢其时。接下来，本文将继续讨论以下四个方面的内容：其一，回归“人民”，即找回隐藏在治理过程中被忽视的人民个体差异性和群体差异性及其不同的人民之诉与人民之需；其二，坚持人民“在场”，这不仅需要人民在看得见的治理场景中能发声、能行动，更需要在看不见的政府运作场景中人民以人民之诉的形式间接在场，并且能够得到与线下相同的高效反馈与回应；其三，开展实现为了人民的治理，即以人民满意为治理目标，通过综合运用人民算法，充分协调多元主体参与，来回应人民之需，并坚持“从诉研判需，从需建构治”的治理逻辑；其四，提炼人民理论并分析其作为学科基础理论的依据，在此基础上与构成西方政治学、公共管理学根基的公民理论进行对话，指出人民理论建构的发展方向。基于以上进行总结，强调回归“人民”的必要性以及提出面向未来的人民理论。
2回归“人民”：社会分层中的差异性群体与个体
“人民”在字面上常被视为一个集体性概念，阿甘本曾将人民划分为大写的人民（the People）和小写的人民（the people），其中，大写的人民是作为共同体政治和司法的整体存在，而小写的人民则被完全排除在这个整体之外，是贫苦、被压迫的一级。就此而言，社会中的每一个个体都能被纳入人民的范畴中。确实，我们似乎总能从人民中找到自己的缩影，但抽象的集体化表征往往并不能够呈现人民个体的多样性、异质性和复杂性，因此这个缩影往往是模糊的，甚至是背离了人民本体形态与特点的。这种差异性表现为人民之少数者、人民之弱势者、人民之失能者等的存在，并且还会随着年龄身份、个人际遇、周遭环境、社会发展等因素的变化而不断转换、更迭。这是一种动态的差异，且每个人在不同侧面都可能变成弱者。又或者我们常常根据一些明显特征简单地对事物进行二元类别区分，而忽视了其中不太明显的“中间地带”（即程度变化的不同），只见对立面而忽视了向对立面的过渡。就人民群体而言，这类二元划分可表现为多数者与少数者、弱势者与强势者、失能者与有能者，但人民群体之间的差异性远不止如此，还存在许多过渡状态和细节。试图明晰这些差异性并进行区分固然艰难，但其背后稳定的结构及其产生原因却有迹可循。这意味着需要回到人民生活中的互动场域、实践情景以及社会制度中去挖掘和比较，进而探寻人民差异性现象背后的机制与规律。磨灭了差异性的人民概念既不符合实践，也难以对此进行理论延展，亟须从动态中把握稳定，从稳定中剖析规律，找回社会分层中的差异性群体与个体，更重要的是找回导致差异性发生的稳健机制。
回归“人民”必须关注人民生活的场景。例如，就我所关注的城市治理而言，城市因为其强大的吸引力让大量人民聚集于此，人民的社会属性及其社会分层也在城市中得以充分彰显。一方面，城市似乎天生就将增长视为自己的宿命，无论是在繁华接壤的中心地带，还是在相对落后的郊区农村，增长带来的发展则被视为全体人民共同的福祉；另一方面，在城市中人民被当作劳动者，唯有劳动能力高低之分，而个人的其他丰富特质则被排除。因为“城市发展的规律意味着坚决无情地清扫日常生活中能提高人类情操，给人以美好愉快的一切自然景色和特点，只保留适合机器要求的一点点生命”。于是，从人民的视角来看，这构成了一个发展悖论：当人民将更多时间精力用于生产而主动减少闲暇时，城市在经济飞速增长中变得愈加繁荣，但个人却迷失了自我和差异化的主体性。
与此同时，人民之间的差异性随着城市的发展而越来越明显。城市对资本和财富有天然的吸引力并产生虹吸效应，资本所有者、管理者以及劳动者作为资本的附属品一同被卷入城市扩张中，并在资本不断循环迭代中找到自己的位置。由于经济因素是社会秩序的基础，人民在经济市场中的优先序同样会折射到社会生活中，因此个人的经济价值（如收入、住房等）成为衡量标准，决定了其在社会阶层中的地位和发展机遇，形成了诸多维度的人民分层。
首先，人民分层表现为财富分层以及具有时代特征的住房分层。收入决定个人的财富基数、潜在消费增量空间和是否存在经济压力，同时决定了生活质量以及对公共服务需要的迫切性。住房等私有财产是收入的物质化表现形式，有无住房关乎个人在城市中的尊严。住房不仅包括房屋本身显性价值的高低，还包括其衍生出的周边公共服务、交通通达程度、市政绿化环境等隐性价值的质量。受住房货币化和借贷化影响，住房的价值变得更加直接可测，购买住房的压力不仅成为当代人的重担，更可能伴随无法及时偿还透支消费叠增的利息而强加在下一代人身上，导致代际的负担转移。人民对住房的需求量不仅有现实因素的考量，还源自攀比心理以及人有我无的相对剥夺感，这更多表现为从是否拥有住房转变为拥有什么品质的住房以及拥有住房的数量等。就此而言，住房带来的争夺与追逐的激烈程度并不弱于收入。
其次，人民分层还表现为认知分层。认知分层以个体间的价值观为准则，表现为拥有相同价值观和情感态度的个体聚集而成的众多社群，既包括线下社会中的团体、“圈子”，也包括线上社会中的在线论坛、赛博社区。虽然互联网的出现在一定程度上消弭了认知差异，打破了社群边界，但社区和算法又再一次强化了这种差异，并形成了群体内同质性极强、群体间异质性极强的恶性分化，大大降低了阶层之间沟通的可能性，并极易诱致群体极化。认知差异在感性层面要求政府应该考虑不同人民的承受方式，以符合他们理解的形式提供相应的公共服务和公共产品。随着资本的不断集聚与区域间资本的流动融通，人们追寻着城市财富及其附加值流向的步伐而涌入大城市，使城市变得更加拥挤。人民为了生存，必须去竞争有限的资源，而竞争的结果往往就是阶层分化的结果。应该说，这一现象的存在无关国家性质，而是城市发展的必然。纵使人人享有相同的权利（能够参与公共生活，并在社会中生存和发展下去的权利），但其对社会的影响与作用依旧大相径庭，因此必须承认人民群体及个体之间都存在差异性。
人民之间的差异性表面上是社会分层不同造就的社会属性差别，实际上更是蕴含着人民不同的诉求与需要。不同层级的人往往有不同的人民之诉，不同的人民之诉往往指向不同的目标，这些目标也都是诉求者眼中的“当务之急”。例如，在住房分层中，有住房的人并不会认为新的住房是一个必需品，他们更需要和美的环境、高质量的生活品质和更有效的公共服务；而尚处于赚钱购房这一阶段的人，他们更需要的是物美价廉的住房。进一步地说，不同的人民之诉也可能存在相互冲突甚至难以兼容的情况。比如，一块公用地究竟是建设成为停车场以满足年轻人的需要，还是修成小公园以满足老年人的需要。再如，政府部门文件经常提及“困难群众”，那么谁是困难群众，如何界定其群体边界，多元复杂（甚至存在相互冲突）的人民之需如何被“看见”，又何以得到回应与满足。凡此种种，都需要充分发挥人民“在场”的作用，让人民的诉求和需要更清晰化、可视化，并通过科学研究来支撑。
3人民“在场”：人民之诉的实现与影响
综上所述，在市场化经济发展、住房货币化以及互联网兴起等共同影响下，人民群体显现的群体差异性和个体异质性更加清晰，并形成了不同程度的财富分层、住房分层和认知分层。我国经验表明，政府确实在绝大多数政策领域能够回应人民的诉求，特别是以北京、深圳、成都、杭州等为代表的城市陆续提出了“即诉即办”“未诉先办”“提级治理”“最多跑一次”“幸福美好生活”等创新性实践，并产生了重要且积极的影响，但人民之诉得不到回应和解决的情况仍屡见不鲜。这既源自政府本身注意力资源的制约以及公务人员的有限理性，也源自市场化、全球化和信息化共时态下人民需求变得日益复杂，需要解决的问题愈加棘手。在实践中，人民之诉是尚未实现的需要，既是人民具体的急难愁盼问题，也是反映人民悲欢喜乐的“晴雨表”。多元的人民之诉迫切需要经由特定的平台、媒介或渠道进行传播、得到响应，因此人民“在场”成为必不可少的环节。这意味着人民不仅在真实治理场景中“直接在场”并发挥参与、监督、协商、合作与评估等作用，也在“看不到”的政府运作场景中以诉求的形式“间接在场”并用人民之诉作为“机制”发挥着影响。
市场化催生了社会分层并使得社会差异性受到广泛关注，“社会的崛起”成为必然，社会主体的多元化逐渐凸显，表现为多元的利益诉求、多元的行为认知以及多元的价值取向。比如，作为市场化的汇聚场域，城市将人民之需进行“二次加工”，在城市的流动性、集聚性和规模性的影响下，人民需求的异质性随着城市风险和不确定性的扩张而加深，但其表达需求的意愿与参与公共生活的热情却不断下降，这使得从微观层面把握人民之需的变化更加困难，必须借助一定的技术手段（人民算法）才能实现。为此，我们需要进一步将人民之需抽象化为理论模型，并从类型学的视角进行阐释与辨析。
根据人民的参与度和决定权，人民需求模型可以划分为三层：第一层，回应和供给需求。人民作为被动的接受者，只扮演着发出诉求、提出问题的角色，而政府作为回应者，将会供给人民相应的公共产品和公共服务，但人民并不能够决定政府供给的类型与形式。第二层，参与和分享需求。人民作为被动的参与者，参与到指定的公共产品和公共服务供给中，与政府以及其他社会主体一同分享公共利益，是“体验式的被动参与”。第三层，自主和自决需求。人民作为主动的决策者，有权要求政府提供不同的公共产品和公共服务供其选择，并主动介入公共产品和公共服务的供给中，成为供给主体的一部分。在这一人民需求模型中，人民从接受到参与，再从参与到决定。这不仅是治理过程中人民性的加深与政府服务意识的转变，更是人民主动参与意愿的增强，愿意使用人民权利来捍卫自己的利益、追求更高品质的生活的表现，是人民找回“自己”与人民主体性觉醒的过程。人民的主动力量是市场机制和政府机制所无法替代的，它超越了金钱、资源等物质动能，是基于信任、情感而产生的内驱力，能够产生强大的安全感、正义感和互助感，塑造良好的社会生态与人情关怀。调动人民主动力量的关键不在于政府出台的“完美”政策和硬性规章，而在于让人民之间流失的紧密纽带重新扎根并激活从个体出发的人民连接，让有话题感、生活化和重要性的公共议题重新进入人民的讨论、协商与沟通中，从而再塑共同体情感和认同感。
人民之需的实现最终依靠人民充分使用人民权利。人民权利是保障人民之诉能够“直接在场”和“间接在场”的关键，这不仅需要使线下场景中的选举投票、意见反馈、公共参与等成为人民生活不可缺少的部分，也需要让基于网络平台的发声、评价、参政议政、申诉控告等成为可能。虽然宪法赋予人民充分、大量的基本权利，但人民在日常生活中行使权利的意识普遍不强，特别是在表达人民之诉时人民缺席的情况仍屡见不鲜。这不仅让政府难以倾听到人民的真实声音而凝练出人民之需，也让社会问题不能及时得到解决，以至于“小病”成“大患”。这使原本基于政民有效沟通（人民充分使用人民权利表达人民之诉，政府处理相关问题并及时反馈）能够形成的双赢结果变成了零和博弈或双输残局。因此，提高治理的人民参与度，在本质上就是要完善表达机制、搭建沟通平台、提高反馈质量以及营造表达空间，从而增强人民的权利使用意识与表达人民之诉的意愿。
人民之需的实践还要深入到社会发展、公共治理与政府运作中，穿透国家与社会、政府与市场以及城市与乡村之间的区隔。一是人民之需构成了社会发展的基础，推动生产方式的变革与进步。回顾历次工业革命，推动蒸汽机车、电气工业、信息技术以及人工智能出现的驱动力均来自人民对更加便捷、美好生活的需求，而非科技本身的“自我革命”。换言之，技术本身如果已经能够充分实现人民满意、满足人民之需，那么其便不会进行再创新与再提升。二是人民之需构成了公共治理的基础，推动国家治理体系和治理能力现代化。公共治理需要人民，尤其是让人民能够有更多的机会表达人民之需，而非成为堕化的观众和无奈的失语者。社会舞台必须拥有作用各异的角色，才能呈现一幕幕精彩的治理图景，不同的人民就是最好的角色，不同的人民之需就是最重要的情节。彼时，更应该反思的是：当社会呼唤人民参与时，是否给予人民表达的渠道、发声的平台。没有人民之需，何来人民参与。只有人民将需求带进参与，才能真正做到以人民为中心。人民之需既是社会发展的出发点，也是实现为了人民的治理的归宿。三是人民之需构成了政府运作的基础，能增进行政改革、机构效能以及公共政策等政府运行的成效。破译政府运作“暗箱”的钥匙就是人民之需，通过人民之需逐步解构政府运作的环节、流程和途径，从人民之需的视角看政府，更能发现政府运作过程中的“真问题”，把握人民政府为人民的导向。可见，无论是社会发展、公共治理，还是政府运作，人民之需所折射出的深层意蕴均为人民与国家、人民与党、人民与政府的关系以及在实践进程中如何理顺这三对关系与调和其内在张力。只有三对关系得以厘清，人民之需才能释放出应有的效能。
4实现为了人民的治理：诉求为本，算法为用
人民“在场”呼唤着实现为了人民的治理，实现人民基于人民权利表达人民之诉。实现为了人民的治理的起点在于坚持“以人民为中心”的发展目标，将人民的主体性、参与性与获得性作为开展治理活动的原则与评判治理绩效的标准，做到以人民为本、以人民为先和以人民为主。一是以人民为本在本质上就是将人民之需作为根本，人民之需表达着人民对美好生活的向往与追求，是治理的基石。让人民参与治理一直是重点和趋势，各国政府都在创新人民参与的方式，使其能够有效地表达人民之需，助推治理现代化。二是以人民为先意味着在多重改革目标和治理任务冲突时，人民需求被优先考虑，人民性得到充分尊重。人民性实现了对效率-公平二分、多元价值调和的超越，代表着人民的整体利益和共同福祉，因此治理往往意味着在保护利益相关者中相对多数者的迫切需求和相对少数者的最低限度伤害之间的权衡，并找回被多数利益和权力埋没的少数，让多数听到少数的声音。三是以人民为主强调人民作为治理主体的自觉性与主动性，人民不能仅仅是被动的接受者、参与者，更应该成为主动的决策者、合作者与建设者。人民是原子化个体的集合，以人民为主需要坚持人民本位，理顺人民在三对关系中的位置：在人民与国家关系中，国家权力是由人民掌握的；在人民与党的关系中，党通过与人民血肉相连维护其合法性、人民通过党凝聚为有机整体；在人民与政府关系中，全心全意为人民服务是政府的宗旨。以人民为主保护着每个人的合法权利，表现为在差异性人民群体中人民参与治理的权利受到法律保障并坚持人人平等的法律正义。只有当国家与人民处于良性互动中，方可避免跌入下滑双曲线的“陷阱”，国家才能走向善治。
上述三重治理目标对治理提出了更高要求，即识别不同的人民之诉并研判“何为人民之需”。“识别”要求对人民之需进行分类、合并与排序，“研判”则需要在此基础上进行再加工与再凝练，这涉及治理中具体的操作手段与技术支撑。在这方面，我们此前提出的“人民算法”可以作为这一过程的实现形式。人民算法的本质在于借用技术，让多数的、重要的、迫切的人民之需变成可发现、可感知、可预判的具体政策对象。人民算法让回归“人民”和人民“在场”变得可能。基于精密的算法设计和强大的逻辑运作，既让不同个体显现出来的数据资料能够得到整合并进行区分，也让个体所表达的人民之诉能够被发现与估计，更让政府能够优先解决最为迫切的人民之需，从而提高公共服务和公共产品供给的精准性和针对性，最大限度地实现公共价值和公共利益。在“技术向善”的底层逻辑支持下，人民算法将人民产生的数据和资料作为输入端，将根据原始信息进行分析、比较、归整与决策作为中间环节，最终产出政府决策和执行的最优方案。人民算法的最终目标是使多元化、竞争性的人民之需在民主机制的运作下实现某种程度上的调和与和谐，因此人民算法的运用会让更多个体被发现并被重视，人民协商、人民参与、人民决策等能够跨越空间距离实现真正意义上的联动和多元合作，原子化的个体也能够在全数据、全样本的信息支持下产生认同，抚平“人民之痛”。可以认为，人民算法是联系理论与实践的桥梁，既能够让人民需求理论在实践中得到运用与发展，也能够在微观层面实现对人民之需的识别与分析。
在此情境下，可以说实现为了人民的治理是回应的、包容的和开放透明的治理。人民不再是面孔模糊的无差异整体，而是鲜活存在的异质性个体，是能够知情、对话、咨商、参与、合产与自治的人民。人民的差异性诉求与需要能够被识别、分析、回应与满足，不仅成为政府进行管理的手段，更是塑造社会发展与公共治理的目标，并在人民算法的作用下得到实现，增进人民福祉。以此为基础，人民与国家、人民与党、人民与政府的关系将得到深化与进步，这不是基于算法逻辑的单向技术驾驭，而是基于人民之需的双向互嵌，是人民主动性和人民精神的自觉与唤醒。
5人民理论：作为治理研究的基础理论
进一步地，我们试图拉长时间线，回溯理论和实践的历史，并从中找寻一些根本性的、能够支撑学科建设底层逻辑的知识。当我们的视野从眼前的碎片化场景转向连贯的发展历程时，“变与不变”或许会变得更加清晰，“悖论与反悖论”争辩的答案也会逐渐显现。那些曾重复地、不止一次地存在于历史长河之中的知识终将水落石出。学科发展存在时差，每当西方掀起浩荡的反思思潮时，中国学科共同体也会随之响应，并展开相似的基于中国情景的讨论与争辩。在之前的“找回国家”“找回政府”的多次学科运动中，这一点表现得尤为突出。正如我们早已意识到的，曾有不少中国研究多以西方理论为蓝本进行比较与分析，简单地把不同于西方经典理论的情境归总为悖论或特例。在这些二元对立的划分下，中国与西方成为对立面而非不同面，这使得受不同的文化传统、社会发展、经济特征以及政治体制等影响而形成的不同理论，并未造就出整合性的理论创新，而是形成了截然相反的理论流派与冲突观点。中西方不同的实践情境理应是创造新理论、新观点与新思维的热土，但当下中西之别却被当作答案和假设而非问题，或被“拿来主义”般地推而广之，或陷入证实和证伪的旋涡，这让政治学、公共管理学等学科开启了热衷分析西方理论在中国实现逻辑自洽的可能路径，而相对忽视了西方理论与中国传统的关联性。这不仅失去了理论对话的空间，还使研究在一定程度上迷失了主体性与中国特色，甚至在历次西方主导的学科自省中陷入了“反思疲惫”的局面。
也因如此，当下已经达成的共识是：尝试从建构学科自主知识体系和方法论层面的角度，引领不同视角的反思，如回归“人民”。确实，人民是“不变”的存在，是国家、政府以及社会存在的基础，也是“公共”的基础，基于人民性的人民理论理应成为政治学和公共管理学的重要基础理论。在一定程度上，人民理论具备中国特色的磅礴历史感和治理经验观，同时也能够与公民理论展开学术对话，是能够回旋在学术话语、社会话语和政策话语中的理论。穿梭在历史与现实、理论与经验、东方与西方之间，人民理论追求打造具有场景感、解释力和普遍性的中国理论，能够成为认识中国、认识中国治理实践的基础性理论。
人民理论将社会分层下的人民之需作为认识人民的起点。在治理实践中，识别不同的人就是识别不同的人民之需，而做到以人民为中心就是要做到以人民之需为中心。社会分层带来了人民之需的分层，并在市场化、全球化和信息化情形下，变得更为复杂。政府必须找到识别人民之需的工具，而人民算法是其中之一。人民算法以数据为主要材料（海量的人民之诉）、以协商为核心机制，在技术向善的逻辑导向下，整合人民之诉并识别、测量和预测不同群体和个人的人民之需，在此基础上根据需求的紧迫性和治理的必要性进行优先序排列，帮助政府更好地进行公共决策，减少公共资源的浪费，从而助推精细化治理并加强人民“在场”和人民参与的可及性，因此实现为了人民的治理形成了以“人民之需为基石、人民算法为手段”的“从诉研判需、从需建构治”的逻辑。
现代西方国家通过对政治权利和社会权利平等原则的确立，规定了法律意义上同质性的公民，并以此作为国家内部公民实现平等的动力与重要保障。公民通过公民身份将自身与“他者”（即陌生人、局外人、疏离者）相区隔，也通过公民身份建构了由自身支配的正当性话语体系。在此之下，公民与国家的接触促进了情感和权力的融合，推动着集体和个体利益的实现，也构成了公共治理的关键。人民理论亦承认人民集体的重要性以及人民个体在国家的基础性地位。在集体层面，它表现为集体自我、独立自我的生命与意义；在个体层面，它是基于人民权利的公共表达与公共参与。一方面，人民理论更贴合中国的经验与理论，也更符合中国的政策表达与国家话语。人民理论的导向是以人民为中心，以人民之需为根本，“在人民当家作主的时代，比起‘大事’，群众的‘小事’即每户群众的‘身边事、烦心事、急难愁盼的事’，事关‘民心向背’，是更大的政治，是根本的政治”，因此在上文的讨论中，我们将人民之需置于人民理论的核心地位，并展开了关于人民算法和实现为了人民的治理的探讨，这也进一步弥合了现有理论对人民分层、技术化操作以及方法论层面探讨的缝隙。另一方面，人民更能与中国的本土研究相联结，人民的角色、作用以及影响更是学科亟须推进的基础性议题。
人民理论建构还将从理论和方法层面着力，进一步融合学术话语、社会话语和政策话语等三重体系，最终成为属于学科的基础理论。在理论上，需要完善与人民理论相关的人民需求理论、人民城市理论以及人民权利理论等分支理论的提炼与阐释。在实践上，需要带入关于人民的鲜活经验资料，对人民理论进行再加工与再反思，这是提高其解释力的重要环节。在方法上，可以从人民算法入手，进行丰富翔实的实证分析，或从比较的视野切入，在深度剖析个案中探究人民分层、人民之需以及实现为了人民的治理的历史变化。就此而言，所谓算法的应用在于避免将人民的个性与特质覆盖、删除，找到人民的复杂性和独特性，并由此展开基于人民的社会治理、政府治理、国家治理等方面的具体分析。人民理论将人民以及人民性再一次带入学术讨论中，希望通过人民的镜头讲述真实的、生动的中国故事并提炼更“中国”的理论，聚焦中国田野，做到“情境知识普遍化、普遍知识情境化”。事实上，当我们从人民看社会、从人民看中国、从人民看世界时，一些新鲜丰富的议题与理论将拨云见日，学科的自主知识体系也将更加鲜活。
6结语：面向未来的人民理论
弗朗西斯·福山描绘了人民在丧失了人民性后背离集体并走向极端的情形，“社群生活的衰落意味着，未来我们会有成为安逸自足的最后的人的危险，除了追求个人安逸之外，没有任何激情去追求更高的目标。但是，相反的危险也存在，即我们可能会退化为最初的人，为了毫无意义的名誉进行流血斗争，只不过这次使用的是现代武器”。这不是人民放弃了时代，而是时代遗忘了人民。当人民迷失在治理中时，人民之需不再对公共议题产生任何影响，退化的“最后的人”和“最初的人”将悄然出现。倘若人民在生活中只是感到焦虑和不安，差异化的诉求不能得到尊重，那么人民“在场”也不能得到基本保证；倘若实现为了人民的治理没有人民参与，“为大众制订的规划，总是由少数人进行专权式的管控”依旧成为治理悖论，那么此时再回归“人民”则为时已晚。
党的二十届三中全会重点提出了全面深化改革的“系统集成”。这里的系统集成，其前提和基础显然包括多维重大关系的边界确定和体制理顺，如国家与人民、党与人民、市场与人民、社会与人民以及技术与人民等。可以认为，当下正是重新回归“人民”的最好时机。无论是在国家战略层面强调将人民对美好生活的需要作为发展目标，还是在政府治理层面再次将构建以人民为中心的治理体系以及人民城市等议题提上日程，都彰显着时代对人民的呼唤。党的十八大以来，我国已经形成一套“从人民思想到人民方法再到人民实践”的人民路线。具体而言，一是人民思想决定并指引人民方法和人民实践。中国共产党一直强调始终坚定人民立场，秉承以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展依靠人民，致力于实现全体人民共享。人民群众对美好生活的向往是各级党委和政府的工作目标，人民群众的满意度更是检验其工作质量和绩效的重要标准。二是人民思想需要依靠“从群众中来，到群众中去”的群众路线与人民方法加以落实，最终转化为人民实践。人民实践不仅要求各级党委和政府在执行环节始终坚持全心全意为人民服务，还要求能生动、精准地反映出人民群众需要什么、期盼什么、关心什么。人民实践折射出的人民问题就是公共治理必须攻克的重难点，解决人民问题的实践过程也推动着人民思想的与时俱进与人民方法的提升更新。只有在一次次“人民思想→人民方法→人民实践→人民思想”的迭代升级过程中，人民满意才能实现，因此迫切需要利用人民算法精准描绘出不同的人民画像，了解不同人民的人民之诉与人民之需，开展以人民之诉为核心的人民的治理，并在理论层面凝练一个更接地气的人民理论。
人民理论，不仅服务于当下人民之需的满足与人民实践的实现，也着眼于未来人民之需的预测与人民实践的提升。构建人民理论，将是一次突破与辩驳相互交织的过程，但将让政治学、公共管理学的学科实践性更明显。因此，这一过程既是人民与实践、人民理论与科学研究的双向奔赴，更是“我们”与时代的同频共振！
来源：学术人与实践者
