吕院长观察｜山亭“两院一体”的启示：医养结合，关键不是“合院”，而是“合机制”

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吕院长观察｜山亭“两院一体”的启示：医养结合，关键不是“合院”，而是“合机制”

 信息来源：网络 发布时间：2026-08-21
摘要

在不少乡镇，两个看似矛盾的场景长期并存。
一边是敬老院有房间、有床位，却缺少稳定的医疗、康复和专业护理服务；另一边是基层卫生院有医生、有设备，部分床位和服务能力却没有得到充分利用。
老人住在敬老院，生病后还要往医院跑；卫生院能够看病，却无法提供长期生活照料。养老归养老、医疗归医疗，两套机构、两个系统、两套资源，最后却由老人和家庭承担来回奔波的成本。
山亭区推进的“两院一体”医养结合改革，正是从这一基层痛点入手。
山亭将“两院一体”纳入全区“十五五”规划，列为重点民生工程，并按照“资源整合、院际聚合、管服融合”的思路，推动乡镇卫生院与敬老院从相互协作走向一体化运营。显示，当地希望以此推动传统“生存型”兜底养老向“健康型”品质养老转变。
其中，西集颐养院推行“一套班子、两块牌子、一体运作”，实现人员、财务、设备、服务、管理“五个统一”；同时建立健康档案、慢病管理、康复理疗、双向转诊和安宁疗护等服务体系，形成“西院养老、东院看病、床边诊疗”的服务格局，该项目已成为枣庄首家完成改造提升并投入使用的“两院一体”市级示范机构。
表面看，山亭是在卫生院和敬老院之间拆了一堵墙；实质上，拆的是长期存在于医疗和养老之间的部门墙、资源墙、管理墙和服务墙。

一、基层医养服务缺的未必是床位，而是资源的重新组织

一说到养老服务短板，一些地方首先想到的仍然是建项目、盖大楼、增加床位。
但基层养老面临的问题，很多时候并不是设施总量绝对不足，而是已有资源分散在不同部门、不同机构，无法形成有效供给。
传统敬老院主要承担兜底保障和生活照料功能，面对失能、半失能以及患有多种慢性病的老人，医疗护理能力往往不足。基层卫生院具备基本诊疗、康复和公共卫生服务能力，却不具备长期养老照护场景。
两边各建一套体系，可能出现敬老院入住率不高、卫生院床位利用不足，老人却依然感到养老难、看病难。
山亭实践的价值，就在于没有简单地另起炉灶，而是通过改造提升和机制重组，把现有场地、设备、医护人员和养老服务能力重新组合起来。
这对不少县域具有启示意义：应对老龄化，不能只做增量建设，也要做好存量运营；不能只看建了多少床位，更要看已有床位能不能转化为老人真正需要的服务。

二、“两院一体”最难的不是空间合并，而是责任统一

把卫生院和敬老院放在一起并不难，难的是两套体系能否真正变成一个服务主体。
有的地方也在推进医养结合，但仍停留在签订合作协议、定期安排巡诊、在养老院挂一块医务室牌子的阶段。看起来有医疗、有养老，实际运行中仍然是各管一段。
老人突发疾病由谁负责？医护人员与养老护理员如何协同？设备能不能共享？收费由谁核定？医疗安全和养老安全如何衔接？如果这些问题没有解决，物理距离再近，也可能是“联而不合”。
山亭推行“一套班子、两块牌子、一体运作”，真正值得关注的不是多挂了一块牌子，而是明确了统一的责任主体和运营机制。
医养结合不能长期依赖“帮忙”和“协调”，而要从临时协作转向制度化运行。
当然，一体化管理不等于模糊边界。医疗服务与养老服务仍应分类核算，医保资金、养老补贴和个人支付必须边界清晰，医疗质量、护理质量和安全责任也要分别建立标准。只有做到管理协同、边界清楚，才能既提高效率，又守住风险底线。

三、“两院一体”只是组织方式，“一人一案”才是服务落点

老年人的需求不是简单的“看病加住宿”。
一位失能老人，可能同时需要生活照料、压疮预防、用药管理和康复训练；一位患有多种慢性病的老人，需要长期监测而不是偶尔巡诊；一些高龄老人还需要心理慰藉、营养干预和安宁疗护。
因此，真正的医养结合，不能满足于养老院里“有医生”，而要围绕每位老人的身体状况、生活能力和家庭条件，形成连续服务方案。
西集颐养院为老人开展能力评估和健康体检，建立个人健康档案，提供生活照料、医疗护理、康复理疗、慢病管理、精神慰藉和安宁疗护等服务，并与区级医院建立双向转诊机制。其核心不是增加了多少项目，而是尝试把碎片化服务连接成一个闭环。
这说明，“两院一体”解决的是机构之间如何组织，“一人一案”解决的才是老人究竟能够得到什么。
医养结合最终不能以牌子、床位和设备来评价，而要看能否真正做到：慢病有人管、小病就近看、急病及时转、康复接得上、生活有人照料。

四、医养结合既要算民生账，也要算运营账

医养结合具有很强的公益属性，但公益并不意味着可以不考虑运营。
一些地方的养老项目建设标准不低，投入使用后却面临入住不足、护理人员短缺、收费难以覆盖成本等问题。项目建起来只是第一步，能否长期稳定运行才是真正考验。
“两院一体”至少要算清三笔账。
第一笔是人才账。医护人员不能简单等同于养老护理员，养老护理员也不能承担超出资质范围的医疗行为。需要建立双向培训、岗位认证、职业晋升和合理激励机制，培养既懂基础医疗又熟悉养老照护的专业队伍。
第二笔是支付账。基本养老、医疗服务、长期护理、康复照护和个性化服务应当形成清晰的支付边界，推动医保、长期护理保险、养老补贴和个人付费有效衔接，既降低老人负担，也防止为了维持运营而出现过度医疗。
第三笔是入住账。乡镇医养机构既要承担特困老人兜底保障，也要面向社会老人提供差异化服务。不能只靠低价吸引入住，更要靠医疗能力、护理质量和服务信誉赢得家庭信任。
医养结合不是一次性建设项目，而是一项需要长期经营、持续改进的公共服务。

五、山亭模式还应从“两院一体”走向“全域服务”

对多数农村老人而言，居家养老仍然是首要选择。仅靠机构床位，不可能覆盖全部养老需求。
因此，“两院一体”的下一步，不应只是把老人吸引到院内，更要把专业服务延伸到村庄和家庭。
可以依托乡镇医养结合机构，连接村卫生室、家庭医生、村级养老服务设施和居家老人，逐步拓展上门巡诊、居家护理、康复指导、家庭养老床位和照护培训等服务。
这样一来，乡镇卫生院与敬老院整合形成的就不只是一家机构，而是一个覆盖镇村、连接居家与机构、贯通预防医疗和康复照护的基层养老服务枢纽。
山亭实践真正值得借鉴的，也不是简单复制一座西集颐养院，而是复制一种县域治理思路：
不先问还要新建多少床位，而是先问现有资源能否重新组合；不只看两块牌子是否挂在一起，而要看责任、人员、服务和支付能否真正贯通；不只算建设投入，更要算运营成本、人才支撑和老人实际获得。
老有所养与老有所医，本来就是同一个人的同一件晚年大事，不应因为分属不同部门，就让老人和家庭在不同机构之间奔波。
“两院一体”
，合起来的是资源和机制，最终托住的，应当是一个人完整、安心而有尊严的晚年。
文/吕伟华天和经济研究所执行所长兼县镇村发展研究院院长
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