《佛山市顺德区北滘镇小城市试点培育战略研究（2026—2035年）》核心观点 | 北滘：实已成城、名仍为镇、权随名定

核心观点

北滘：实已成城、名仍为镇、权随名定

天和经济研究所

2026年5月11日，广东省在全省深入实施“百县千镇万村高质量发展工程”促进城乡区域协调发展推进会上，公布第一批开展现代化建设的中心镇名单和第一批小城市试点培育名单。佛山市顺德区北滘镇列入第一批小城市试点培育名单，成为佛山市唯一入选该名单的建制镇。

对绝大多数入选镇而言，这份名单意味着一次向上的跃迁——从“把镇建设得更好”转向“把镇建设成城”。对北滘而言，名单的含义并不相同。按省级层面在推进会上公布的工作部署，小城市试点镇的地区生产总值培育期目标值为珠三角地区100亿元、粤东粤西地区50亿元、粤北地区25亿元。北滘镇早在2022年即以1373亿元的地区生产总值居顺德区各镇街之首，成为继佛山市南海区狮山镇之后广东省第二个“千亿大镇”，其经济总量为珠三角档培育期目标值的13.7倍。

北滘的小城市试点培育，因此不是一道“如何达标”的题目，而是一道“用什么尺度衡量”的题目。以下为天和经济研究所《佛山市顺德区北滘镇小城市试点培育战略研究（2026—2035年）》的核心观点摘编，全文已上线“天和数智”小程序。

图1-1　广东省第一批小城市试点培育20个镇的分区目标与北滘的坐标

说明：各试点镇经济总量口径与年份不一，图示仅用于说明量级差异，不构成精确比较。

一、核心矛盾：“实已成城、名仍为镇、权随名定”

研究所在对北滘的资料梳理中形成了一个基本判断：北滘的核心矛盾，不是发展不足，而是它的“功能实体”“法定身份”与“治理权限”三者之间存在系统性的层级落差。

以经济规模、产业能级、人口规模与空间强度衡量，北滘已经具备城市的功能实体：2022年地区生产总值首次突破千亿元达到1373亿元，占顺德区全区的33.0%；拥有全国约十分之一产值的白色家电全产业链、规划面积2.9万亩的机器人谷、聚集8000余名设计研发人员的国家级工业设计示范基地，以及两家2025年度《财富》世界500强上榜企业的总部；2020年常住人口377354人，“十四五”末在45万人量级（推算值）。而其法定建制仍为乡级单元，与之绑定的机构、编制、财政体制与公共服务配置标准仍按镇级执行。

北滘的城市之实已经远超其镇之名，而名之困，最终表现为权与标的配置不足。

二、尺度错位，而非达标困难

省定珠三角档地区生产总值培育期目标值为100亿元，北滘是其13.7倍；交通接驳等要求亦已具备。而服务、定居、空间与治理四类事项，省级已提出方向性要求（按实际服务人口配置学位与床位、建设核心商圈与特色街区、建立15分钟便民生活圈等），但尚未形成统一数值；在北滘，它们同时还缺少现状统计。

因此准确的表述是：经济类目标值对北滘失去牵引作用，而真正紧约束的事项尚未形成可考核的基线——这不等于省定标准体系失效，同一目标值对其余试点镇仍然有效。

综合诊断，北滘小城市试点培育面临的痛点难点可以归结为一句话：“产超其制、城欠于产、居未随业”。

▪“产超其制”，指产业能级远超建制层级所能匹配的治理资源。

▪“城欠于产”，指城市功能与空间品质的建设，滞后于产业的发展水平。

▪“居未随业”，指人口的家庭化定居、住房保障覆盖与公共服务获得，滞后于本地就业的容纳规模。

三、解法是自建标准

对一个经济指标已经十几倍超标的镇，唯一能产生牵引作用的，就是一套它现在还达不到的标准。

报告建议的《北滘标准》（BJ-12）以中等城市配置水平为基准，设服务、定居、空间、效率与治理四组十二项判据，并建议提请上级在试点考核中采用或参考。每项均设2030年与2035年两个时点的目标值，并明确统计来源与责任部门。

研究所提出北滘镇小城市试点培育的总体定位表述：粤港澳大湾区的智造总部之城，中国特大镇城市化的标准策源地，广佛全域同城化的科创极核与总部枢纽。

四、最要害的短板是定居深度

最要害的短板是定居深度，不是经济规模；但其程度目前无法量化。2020年普查中，北滘常住人口377354人，本地户籍且常住者144333人，占38.2%（人在户在口径）；0—14岁人口占比13.8%，低于顺德区15.01%与全国17.95%的水平。定居深度应按稳定居住、家庭团聚、公共服务获得、社区参与四个分项分别测量，其中三项目前尚无统计口径。

可以确认的判断是方向性的：人已经来了，家是否来了尚不可知——把它测出来，是培育期第一年最重要的工作。

北滘不缺人，缺的是把人变成市民的通道。报告提出定标、补服、深居、强链、营城、匹权六大策略，其中，如果只能优先推进两条，研究所建议是深居与匹权——前者是目的，后者是条件。保障性租赁住房是打通定居的第一道闸门。建议培育期内累计供应2万套、提升期末累计3.5万套，其中适合家庭居住的两居及以上户型占比不低于40%——只提供单间宿舍的住房供给，实际上是在鼓励“人来家不来”。

五、资源必须集中投向“城”与“人”

可以保留的判断是：过去的投入主要提升了“产”，未来五年的资源必须集中投向“城”与“人”；而在基线建立之前，投向的规模只能按优先序排列，不能按缺口数值分配。

研究所构建项目库，共49个项目，2026—2030年全口径投资414亿元。414亿元是积极情景下的全口径项目储备，不是推荐的投资总额；按基准情景，项目库须按“公共服务＞基础设施＞产业载体＞空间品质”的优先序筛选后实施，投资规模约为全口径储备的75%—85%，即约310亿—352亿元。这一排序与一般产业强镇的惯例相反，但符合北滘“城欠于产、居未随业”的实际。

六、在工业底线不破的前提下为公共品腾出空间

用地问题的实质，是在工业底线不破的前提下为公共品腾出空间。按2030年常住人口基准情景53万人、积极情景55万人测算，城镇建设用地需求分别为51.92与53.20平方千米，较现状估算值净增7.92与9.20平方千米；其中道路与交通、绿地与广场、公共管理与公共服务三项合计新增5.35与5.88平方千米，是新增需求的主体。

报告提出，守住工业用地底线、通过工业上楼（容积率由1.2—1.5提升至2.5—3.5）与新型产业用地（M0）复合供给实现产业空间提质增效。村级工业园改造的经济效果尤为显著：原村级工业园亩均税收约18万元，改造后部分地块达到80万元。这正是存量时代的核心逻辑：空间的增长来自效率，而不是来自面积。 

图2-8　北滘镇村级工业园改造的规模与亩均效率跃迁

说明：右图数据为公开报道的典型地块值，非全域平均值；2021—2025年进度数据尚未取得。

七、制度杠杆最大的一项是镇级财政结算体制

北滘不缺资金、不缺产业、不缺企业资源，缺的是与治理负荷相匹配的制度配置。报告对行政区划问题采取明确态度：不建议、不讨论、不预期，全部制度设计在现行建制镇框架内展开。

考虑到顺德现行“财权高度在区、事权大量在镇”的格局，建议分三步：第一步在不改变分税格局的前提下建立小城市培育专项资金池；第二步建立随迁子女义务教育等公共服务投入的区镇共担与“以钱随人走”机制；第三步在基础数据齐备后建立完整的“划分税种、核定基数、超收分成、一定三年不变”的结算体制。

八、七项可核查的判据

结论的价值取决于它能否被检验。研究所提出七项可核查的判据，建议作为培育期中期评估（2028年）的核心观察点。例如，户籍人口占常住人口比重，2028年应达到42%以上；累计新增基础教育与学前学位数，2028年应达到1.5万个以上。任何一项持续不达预期，都意味着相应结论所依托的机制未能运转，应当调整策略而非追加投入。

结语：特大镇的城市化是一道全国性的题目

全国户籍人口超过10万人的建制镇有630个，其中广东154个。全国范围内镇改市的实际案例至今仅浙江龙港一例，且龙港设市五年后的经济总量不足北滘的三分之一——这说明设市与否并不主要取决于经济规模，这条路不是普遍解。

那么普遍解是什么？报告的回答是：在不改变建制的前提下，改变标准与权责。

北滘的价值正在于此。它不是一个等待被扶持的镇，而是一个已经具备全部物质条件、只差制度对齐的城市。它的问题不是“能不能成为城市”，而是“什么时候被当作城市来配置资源”。至于能否兑现，取决于三年后、五年后那七项判据的读数。

阅读全文

报告全文一册十二章，配图28幅、制表10张，完整收录：

●“名—实—权”分析框架与“密—浓—深”三度测度体系

●《北滘标准》（BJ-12）十二项判据及2030年、2035年目标值

●六大策略、镇域空间结构与北滘新城空间方案

●用地需求情景、49个项目的项目库与资金来源结构

●镇级财政结算体制分步路径、七项判据、三种情景与风险清单

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