《县域上升力——中国欠发达县域的奋进答卷》：耿马傣族佤族自治县

耿马傣族佤族自治县是云南省29个少数民族自治县和25个边境县之一。国土面积3837平方公里，辖9个乡（镇）、67个行政村和25个社区，与缅甸山水相连，国境线长47.35公里，少数民族人口占总人口的55.4%。这一空间禀赋决定了耿马不是一个单纯意义上的农业县、边境县或民族县，而是一个兼具边疆稳定、开放通道、产业承接、乡村振兴与民族团结多重使命的复合型县域。

从最新数据看，耿马在过去两年呈现出鲜明的“先修复、再分化、再重构”轨迹。2024年，全县地区生产总值162.65亿元，按最终核实口径修订为159.71亿元，增长4.3%；固定资产投资增长7.0%；一般公共预算收入增长19.36%；民营经济增加值占GDP比重达71.5%；旅游总花费53.72亿元，增长15.57%。这些数据说明，耿马在边疆民族地区已经形成了较为坚实的恢复基础。2025年，全县全年GDP为162.88亿元，仅增长0.5%，其中第一产业增长3.8%，第三产业增长7.4%，第二产业则下降20.7%，县域经济出现明显的结构性分化。

这意味着，耿马的“上升力”不能再用简单的总量扩张来解释，而应理解为一种更深层次的能力演进：即在资源基础相对一般、工业底盘相对薄弱、财政自给能力有限的条件下，通过特色农业稳盘、园区经济承载、口岸通道牵引、绿色能源重塑、数字基础赋能、治理效能护航，推动县域由传统边疆农业县向区域性开放节点县、特色产业组织县和边境治理样板县跃迁。

对决策层而言，耿马最值得关注的并不是“是否已经强起来”，而是“是否正在形成可持续抬升的结构条件”。综合研判，耿马已经具备上升通道，但目前仍处于由恢复性增长向结构性跃升转换的临界阶段。下一步若能抓住产业重构窗口，补齐工业短板，放大口岸和园区联动效应，推动绿色能源与加工制造、跨境贸易与物流分拨、文旅消费与县城功能之间形成闭环，其上升势能有望转化为更稳定的县域竞争力。

一、观察耿马：一个欠发达边疆县域的现实底盘

理解耿马的上升力，首先必须回到它的现实底盘。县域发展从来不是抽象竞争，而是地理、历史、产业、财政、人口、治理等因素共同作用的结果。耿马所处的位置，并不在传统中心城市辐射最强的区域，而是在临沧西南边境，是云南连接缅甸的重要边地县之一。这类县域的典型难点在于，既要承担稳边固边、民族团结、乡村振兴等公共任务，又必须寻找自身产业突破口，避免长期陷入“财政依赖—产业薄弱—人才外流”的循环。

但耿马的特殊之处在于，它并非毫无抓手的“纯输入型县域”。一方面，它拥有甘蔗、茶叶、蔬菜、橡胶、坚果、烟草等特色农业资源，农业基础厚、品类多，适合走组织化、规模化和精深加工路线；另一方面，它毗邻清水河口岸和孟定区域，是临沧建设面向南亚东南亚开放枢纽的重要支点之一，具备发展通道经济、口岸经济和物流经济的现实可能。

从县域基础属性看，耿马的短板与长板同样清晰。长板在于农业资源、边境区位、民族文化、生态环境和政策叠加；短板则在于工业层级不高、财政自给偏弱、人口集聚能力有限、市场半径相对不足、现代服务业厚度不够。这种“长板突出但短板也硬”的结构，决定了耿马不能走一般县域“工业先行、城市扩张、房地产带动”的传统路径，而必须走出一条更符合边疆民族地区实际的组合型发展道路。

下表可概括耿马当前的基础画像：

从决策角度看，耿马的价值，不仅在于自身发展，也在于其在临沧全市发展版图中的“节点功能”。临沧2024年GDP为1150.19亿元，增长3.7%，完成外贸进出口总额25亿元，公铁联运1.2万个集装箱，园区营业收入263.65亿元，增长13.5%。放在这一市域格局中，耿马虽然总量不大，但其在蔗糖产业、边境通道、园区承接、边境治理方面具有较强的功能辨识度，属于典型的不是靠规模取胜，而是靠节点价值上升的县域。

二、2024年答卷：耿马为什么能够“稳住并向上”

如果说“上升力”首先要看增长是否成立，那么耿马2024年的答卷是基本成立的。2024年，全县GDP达162.65亿元，增长4.3%；第一产业增加值66.27亿元，第二产业33.27亿元，第三产业62.65亿元，三次产业结构为40.75:20.73:38.52；固定资产投资增长7.0%；社会消费品零售总额49.6亿元，增长2.8%；农村常住居民人均可支配收入18822元，增长7.7%；城镇常住居民人均可支配收入39729元，增长5.4%。

这些指标的意义不在于“有多高”，而在于它们表明耿马已经摆脱了单点脆弱状态，进入了多点支撑的新阶段。2024年耿马最突出的特征，是农业稳、投资进、财政增、旅游热、治理强同时出现，形成了一个相对完整的县域复苏链条。

（一）农业稳盘，为县域提供了最重要的基本盘

2024年耿马农林牧渔业现价总产值96.45亿元，同比增长3.92%；粮食播种面积43.1万亩、产量12.5万吨；蔬菜种植面积20.31万亩、产量52.64万吨；甘蔗工业入榨量199.46万吨，综合产值保持在100亿元以上；坚果示范基地13万亩，茶园绿色有机认证持续扩大。

对于欠发达县域来说，农业往往被误认为只是“保底产业”。但在耿马，农业已经不仅是保底，更是县域上升的起点。一方面，甘蔗、茶叶、蔬菜、坚果、橡胶等多元特色农业结构，使耿马较少依赖单一作物，有助于冲市场风险；另一方面，农业正在加速从原料供给转向品牌化、标准化和加工化，其背后不是简单种植扩面，而是产业组织能力提升。

尤其值得重视的是蔗糖产业。2023/2024榨季甘蔗工业入榨量199.46万吨，综合产值保持在100亿元以上，说明糖业仍是耿马最具支柱性的产业链。这条链条的意义，不仅在于农业产值高，更在于其带动制糖、酒精、有机肥、物流运输、机械服务等多个环节，具有较强的乘数效应。对于耿马而言，蔗糖产业不是传统产业的“包袱”，而是最有可能向先进制造、绿色循环和平台交易延伸的基础盘。

（二）投资扩量，为未来增长准备了物理空间

2024年耿马固定资产投资增长7.0%，全年向上争取项目资金10.89亿元，纳入省级重大项目10项，开工9项，完成投资38.2亿元；谋划重大项目95项、总投资111.8亿元；申报专项债券和超长期特别国债项目22项、总额26.6亿元。

对一个财政能力有限的边疆县而言，投资增长的意义不只是当期拉动GDP，更在于它代表了未来结构调整的可能性。耿马近年持续推进高速公路、农村公路、水利工程、耿马灌区、农村供水保障、粮食仓储物流、中缅农副产品交易中心等项目建设，说明其基础设施建设已经从“补短板式零碎投入”转向“系统性项目群推进”。

这种变化非常关键。欠发达县域之所以长期“起不来”，往往不是因为没有资源，而是因为基础设施、物流组织、要素配置和项目承接能力不足，导致资源无法有效转化。耿马近年来在交通、水利、园区、供水、仓储等方面持续投入，实际上是在为县域下一轮产业起势搭建物理底座。

（三）财政收入和经营主体增长，反映出市场活力在改善

2024年耿马一般公共预算收入3.82亿元，同比增长19.36%；一般公共预算支出29.14亿元，同比增长3.13%；实有经营主体31117户，较2023年净增2410户，新增“四上”企业9户，累计175户；民营经济增加值占GDP比重达71.5%，统计公报口径为71.5%。

财政收入增长近两成，对于边疆民族县来说，释放的信号相当积极。它并不意味着耿马已经摆脱财政脆弱性，但至少说明税源培植和市场修复已经取得实效。经营主体增长同样重要，因为县域经济上升本质上是微观主体能力增强。没有企业扩张、没有工商个体增加、没有“四上”企业累积，县域所谓“发展”就很容易停留在政府投资层面，难以形成内生动力。

耿马当前的问题不在于没有市场主体，而在于市场主体大而不强、数量增长快于质量提升。但无论如何，经营主体净增2410户、本地民营经济占比超过七成，已经表明县域经济内生性正在增强。

（四）口岸与开放通道正在从概念走向现实效能

耿马2024年完成外贸进出口总额3.36亿元，完成公铁联运1.23万个集装箱；“运抵直通”通关模式作为全省首个试点口岸投入使用，车辆通关效率提升46%，通关时间缩短至3.6小时；首次完成“9710”跨境电商B2B出口及全市首单药食同源进口业务，国际新兴口岸和国际无水港启动规划编制。

这组数据非常值得重视。因为在多数边境县，所谓口岸优势常常停留在“地理上的边境”，却没有转化为“经济上的通道”。耿马正在发生的变化是，口岸便利化、智慧化和业务创新开始落地，意味着其通道效应不再只是抽象想象，而开始形成真实的物流效率和贸易组织能力。

当然，2024年耿马外贸总额仍然不大，且统计公报显示进出口总额同比下降5.58%，其中进口下降较多，出口保持增长。这说明耿马外向型经济仍处于爬坡期，体量不稳、主体偏少、活力有限、波动较大。但判断一个边疆县的开放潜力，不能只看当期总额，更要看制度便利、基础设施和主体培育是否开始成形。就这一点而言，耿马正在从“靠边境”转向“用边境”。

（五）文旅和消费恢复，说明县域“人气经济”正在形成

2024年耿马接待国内游客574.49万人次，增长15.69%；旅游总花费53.72亿元，增长15.57%。这组数据的意义远超文旅本身。对县域经济来说，旅游业既是消费行业，也是城市功能、品牌传播、文化认同和服务业成熟度的综合体现。耿马以傣乡风情、边地文化、节庆活动和旅居场景为抓手，正在逐步把文化资源转化为可交易的消费场景。

需要注意的是，耿马社会零售总额49.6亿元，仅增长2.8%，低于游客和旅游花费增速。这意味着游客增长尚未完全转化为本地零售、住宿、餐饮等消费场景的系统增量，服务消费链条仍有断点。也就是说，耿马已经有“人来”的趋势，但离“留下来”“花得多”“停得久”还有距离。下一步如果旅居、节庆、康养、体育、边境文化体验等场景进一步丰富，消费对县域增长的贡献还会提升。

三、2025年新变化：从恢复性增长转向结构性闯关

决策层最需要警惕的，是在2024年较好成绩面前产生线性外推。耿马2025年的最新数据恰恰表明，县域上升绝非匀速推进。2025年，全县GDP为162.88亿元，同比增长仅0.5%；第一产业增加值70.94亿元，增长3.8%；第二产业增加值24.73亿元，下降20.7%；第三产业增加值67.21亿元，增长7.4%。

如果将这组数据与2024年对照，结论非常鲜明：耿马总量基本稳定，但结构发生明显重排。

这意味着什么？说明耿马2024年的增长更多体现为疫后恢复、投资发力、文旅回暖、财政修复和农业稳产的综合结果；而到了2025年，随着外部需求、项目周期、工业景气和产业转换的影响显现，原有增长动能开始分化，第二产业短板被集中暴露出来。

从积极一面看，第一产业增长3.8%、第三产业增长7.4%，说明耿马并没有失速，农业和服务业仍在支撑县域韧性；从风险一面看，第二产业下降20.7%说明耿马工业基础仍然过薄，工业增加值对少数行业、少数项目乃至少数企业的依赖度较高，一旦市场波动或重点企业产能释放不及预期，就会对全县增速形成明显拖累。

因此，2025年不是简单意义上的“发展放缓”，而是耿马上升力进入了一个更真实、更艰难，也更关键的阶段：即能否把前期积累的农业优势、口岸优势、园区优势和绿色能源优势，真正转化为稳定的工业支撑和持续的税源能力。如果不能，耿马就容易停留在“农业强、财政弱、服务活、工业虚”的阶段性状态；如果能，耿马就可能形成边疆县域罕见的复合型增长结构。

四、耿马上升力的四个核心来源

（一）特色农业不是传统包袱，而是现代化起跳板

长期以来，很多县域在讨论时容易把农业视为“低端部门”。但对耿马而言，真正值得做的是把农业从初级供给体系升级为现代产业组织体系。其逻辑并不是减少农业，而是提高农业附加值和连接能力。

耿马的优势在于农产品种类多、资源基础厚、种植历史长，甘蔗、茶叶、坚果、蔬菜、橡胶均有较强基础。如果进一步提升种源、加工、标准、品牌、冷链、交易平台与市场组织能力，这些产业完全可能构成县域现代化的底层支撑。尤其是糖业链条，既具备规模，也具备向生物制造、绿色肥料、酒精化工、循环经济延伸的条件。

换句话说，耿马不是没有产业，而是需要把已有产业从“产量优势”转化为“链条优势”。这恰恰是欠发达县域最具现实可操作性的突破方向。

（二）口岸和通道是耿马跳出本地市场半径的重要变量

县域发展最怕市场半径太小。耿马地处边疆，如果只盯着县内需求，很难形成大的增量；但如果借助通道，把自身嵌入更大范围的区域市场和跨境流通体系，就能打破单一县域市场容量约束。

“运抵直通”试点、跨境电商业务落地、公铁联运推进、国际新兴口岸和无水港规划启动，说明耿马正从单一地理区位转向制度化通道建设。这对边境县意义重大，因为边境真正的价值不在边界本身，而在规则、设施、组织和产业的协同。耿马若能进一步强化通道型产业布局，如跨境分拨、保税物流、农副产品交易、边贸加工、冷链仓储等，就有机会把“过境流量”转化为“本地增量”。

（三）园区承载能力正在形成，但还需要从“入园”走向“成链”

2024年耿马新增入园企业6户、建成投运3户，园区51户企业完成工业总产值38.1亿元、营业收入36.36亿元，同比增长12.04%。这说明园区已经开始成为承接产业的实际平台，而不只是规划概念。

但必须看到，园区经济最怕“企业进了园区，但没有形成链条”。耿马当前的园区还处在由数量扩张走向质量提升的阶段。未来关键不是再多几个项目，而是围绕几条主链条形成集聚：例如糖业及循环经济链、农特产品加工链、绿色能源配套制造链、跨境物流和仓储服务链。如果园区只承接零散项目，其抗风险能力仍然不足；如果能形成清晰主导产业，县域工业波动就会明显收敛。

（四）治理能力提升，是耿马最被低估的竞争力

很多人谈县域发展，只讲产业和投资，不讲治理。事实上，对于边疆民族县而言，治理是第一生产力。2024年，耿马群众安全感满意度在全省排名跃升46位，矛盾纠纷排查化解率达98%，妨害国（边）境管理刑事案件和抓获人数分别下降70.8%、94.78%。 这组数据说明，耿马的基层治理、稳边固边、社会秩序和公共安全能力显著增强。

这不是“软指标”，而是实打实的营商环境和发展环境。没有稳定边境环境，就不可能有持续项目建设；没有高效基层治理，就不可能有旅游消费和县城活力；没有民族团结与社会信任，就很难把发展红利转化为长期秩序。对于耿马来说，治理改善与经济改善不是两张皮，而是一体两面。

五、耿马的深层矛盾：上升通道已经打开，但还没有完全打通

尽管耿马上升趋势明显，但其约束也十分清楚，主要体现在五个方面。

第一，产业结构仍然偏“头重脚轻”。农业比重大、工业基础薄、服务业成长快但高端化不足，是耿马当前的真实状态。2025年第二产业下降20.7%。就是这一结构矛盾的直接体现。农业和服务业能够托底，却难以完全替代工业的税源功能和就业乘数功能。

第二，重大项目支撑仍不够稳。虽然耿马近年项目谋划和争资能力明显增强，但不少项目仍处于前期、建设期或单点推进阶段，距离形成成熟产出和持续税收还需要时间。项目多不等于项目强，关键在于是否形成高质量的投资转化率。

第三，开放型经济仍处于低位爬坡。外贸和公铁联运已有亮点，但外贸主体仍少、品类仍窄、波动仍大。这说明耿马还没有真正形成以市场主体为核心、以通关便利化为支撑、以加工物流为延伸的稳定开放经济体系。

第四，财政收支矛盾依然突出。2024年一般公共预算收入3.82亿元，而支出高达29.14亿元，民生支出24.1亿元，占财政支出的82.7%。耿马发展高度依赖转移支付和专项资金支持，财政腾挪空间有限。只要工业税源和地方财源没有真正做厚，县域上升就容易受到财力约束。

第五，城镇功能与消费留量仍需提升。旅游人数和旅游花费增长很快，但社零增速偏低，说明耿马“人流”向“消费留量”和“服务增量”的转化还不充分。要真正形成县域活力，必须增强县城首位度、夜间消费、旅居消费和本地服务业承载能力。

六、面向决策层的判断：耿马属于哪一类“上升县域”

综合现有数据，耿马不属于那种依靠单一工业项目突然跃升的县域，也不属于依靠中心城市外溢实现快速城市化的县域。它更接近一种边疆节点型上升县域，其核心特征是：

这类县域的增长曲线通常不会非常平滑，但只要关键结构持续改善，其长期趋势可能优于那些短期增速更高、但内在基础更弱的县域。对耿马而言，真正有价值的不是某一年GDP高一点还是低一点，而是以下三项能力是否形成：

如果上述三种能力都能继续强化，耿马的上升不只是“追赶”，更可能形成一种具有边疆民族地区代表性的县域发展样本。

七、下一步工作的重点建议

面向“十五五”开局和未来三至五年，建议决策层重点把握以下五个方向。

（一）把工业短板修复放在首要位置，防止结构性失速

2025年第二产业大幅回落，已经发出明确信号。建议围绕糖业循环经济、农特产品精深加工、绿电配套制造、冷链仓储装备、建筑材料和边贸轻加工等领域，筛选一批能形成税源、就业和链条外溢的项目，优先推动投产达效。要从“项目多少”转向“链条强弱”和“亩均效益”，尽快提升工业对GDP和财政的稳定支撑作用。

（二）以口岸经济为牵引，推动“通道流量”向“本地留量”转化

耿马最大的潜在增量，不在县内存量市场，而在开放通道。应进一步围绕清水河、孟定及周边开放节点，布局跨境物流分拨、冷链集配、农副产品交易、边贸加工、仓储金融等业态，推动更多货物在耿马集散、交易、加工和结算，而不是只“过境不落地”。

（三）把特色农业升级为现代产业体系，而不是停留在资源优势

要继续做强糖、茶、蔬菜、坚果、橡胶等优势产业，但重点应从产量扩大转向组织化升级。建议推动良种繁育、精深加工、质量认证、品牌打造、冷链体系、数字交易和联农带农机制一体化推进。对耿马而言，农业现代化不是“去农业化”，而是让农业成为工业化和服务业化的起点。

（四）提升县城功能和旅居消费承载力，放大服务业增长空间

第三产业已成为2025年的主要拉动力。下一步应推动县城更新、保障性住房、公共服务、夜间消费、节庆品牌、旅居示范点、医疗康养和体育赛事协同发力，使游客流量、边贸人流和本地居民消费形成更稳定的服务业市场。要让“甜美耿马”从宣传口号变成消费品牌和生活方式品牌。

（五）继续把治理优势转化为制度优势和发展优势

耿马在稳边固边、基层治理、群众安全感提升等方面已取得明显成效。建议进一步将这一优势嵌入招商引资、项目落地、企业服务、营商环境、民族团结进步和边境幸福村建设中，形成“治理有序—社会稳定—企业敢来—项目能落—群众受益”的正向循环。对于边疆县域而言，这是一条最可持续的发展路径。

八、结语：耿马的真正价值，在于它展示了欠发达县域如何“向上”

耿马的奋进答卷，最打动人的地方，不是它已经站在多高的位置，而是它在相对有限的基础上，已经清晰呈现出向上的方向感。它没有依赖短期地产繁荣，没有依赖单一资源暴增，也没有依赖简单财政扩张，而是在农业稳盘、口岸开路、园区承载、绿色转型、数字赋能、治理增效等方面同步发力，逐步搭建起县域上升的框架。

从结果看，2024年耿马交出了一份较有分量的增长答卷；从趋势看，2025年又暴露出工业偏弱、结构分化的现实约束。正因为如此，耿马更具研究价值。它不是一个“已经成功”的样本，而是一个“正在逼近突破点”的样本。这样的县域，对中国广大的欠发达边疆县份更有启示意义。

归根到底，县域上升力的本质，不是某一个年度指标冲高，而是一个地方能否不断积累结构优势、制度优势和治理优势，并把它们变成面向未来的增长能力。就这一点而言，耿马已经走在路上，而且方向是对的。下一步真正决定成败的，不是有没有资源，而是能否把资源变产业、把通道变经济、把治理变环境、把边疆变前沿。若能如此，耿马完全有条件从“边疆欠发达县”成长为“边疆高质量发展节点县”。

文：天和经济研究所