《县域上升力——中国欠发达县域的奋进答卷》：甘泉县篇

摘要

甘泉县不是一个依靠人口红利、区位虹吸或超大产业集群实现快速跃升的典型县域，而是一个在资源型、生态型、人口收缩型约束并存条件下，依靠产业重组、空间重构、治理修复和发展预期改善逐步实现抬升的陕北小县。近年来，甘泉县在总量不大的基础上实现了地区生产总值由2023年的41.28亿元跃升至2024年的51.5亿元，迈上50亿元平台；2025年，全县生产总值约为51.4亿元、同比增长2.3%，规上工业增加值增长8.1%，固定资产投资增长24%、居全市第一，地方财政收入增长29.5%，城乡居民人均可支配收入分别增长5.2%和5.5%，呈现出“增速放缓但底盘趋稳、总量不大但韧性增强、结构调整但动能累积”的鲜明特征。

对决策层而言，甘泉县的价值不在于它已经形成多么庞大的经济体量，而在于它正在提供一种欠发达县域由追赶型增长向韧性型增长转换的现实样本。这个样本显示，县域上升力并不完全体现为单一年份的高增速，而更多体现为在弱底盘上实现平台抬升、在资源约束中找到产业接续、在人口收缩中稳定公共服务、在财政压力下维持治理效能、在外部环境波动中修复市场预期的综合能力。

一、判断甘泉县上升力，不能只看“增速”，更要看“底盘”与“结构”

从表面数据看，甘泉县并不是一个持续高速扩张的县。2023年，全县地区生产总值41.28亿元，同比增长8.4%；2024年达到51.5亿元，同比增长4.5%；2025年政府工作报告图解显示，全县生产总值约51.4亿元，同比增长2.3%。如果仅以年度增速观察，会得出“高位回落”的结论；但若把它放到更长的时间轴和更完整的结构变化中看，则会发现甘泉真正值得注意的，不是斜率暂时下降，而是平台已经跃迁、结构已经切换、韧性正在形成。

一方面，甘泉已经完成了从30亿元平台、40亿元平台到50亿元平台的连续跨越。2026年甘泉县政府工作报告明确指出，“十四五”时期全县生产总值连续突破30亿、40亿、50亿元，年均增长7.8%。这意味着甘泉并非偶然出现某一年份的项目拉动型高增长，而是在五年时间里持续抬升了县域经济运行平台。

另一方面，甘泉的上升并不是传统粗放扩张，而是一种伴随结构调整和治理改善的“硬着陆式重构”。2024年全县固定资产投资同比下降11.9%，民间固定资产投资仅3.15亿元、同比下降70.6%，如果是增长质量较弱、抗波动能力较差的县域，往往会同时出现工业回落、财政承压、消费疲软、民生趋紧等连锁反应；但甘泉在2025年实现规上工业增加值增长8.1%、固定资产投资增长24%、地方财政收入增长29.5%、社会消费品零售总额增长4%、新增市场主体648家、“五上”企业9家，说明其经济运行已不是简单依靠单一投资扩张，而是正在形成复合支撑体系。

为更清晰地观察甘泉县的“平台变化”与“韧性特征”，核心指标可概括如下。

数据来源于甘泉县2023年、2024年统计公报及2026年甘泉县政府工作报告图解。

“五年来，量质齐抓，经济综合实力跃上新台阶。全县生产总值连续突破30亿、40亿、50亿元，年均增长7.8%。”

这句话很关键。它说明甘泉的上升，不应被理解为某项单一产业爆发，而应被理解为一种综合实力的阶梯式抬升。对于欠发达县域而言，这种抬升本身就是稀缺能力。

二、甘泉县的真正变化，是从“工业想象”走向“复合结构”

过去谈陕北县域发展，人们往往首先想到能源、资源、工业项目和财政增长，但甘泉近两年的变化说明，仅用“资源县”的旧框架解释已不够。2023年甘泉县三次产业结构为15.1:38.7:46.2，2024年调整为12.6:27.1:60.3，第三产业占比跃升至60.3%，成为县域经济主导力量；同期，第二产业占比明显回落，表明传统工业在经济总量中的相对权重下降，而服务业、文旅业、城市功能性服务和公共服务等正在成为新的支撑面。

这一变化至少包含三层深意。

第一，甘泉正在摆脱单一资源依附。资源型县域最典型的风险，是经济表现过度依赖工业项目和资源价格波动，一旦投资退潮、市场走弱，县域便会迅速承压。甘泉2024年在投资下滑、民间投资显著回落背景下，依然保持财政收入、消费和居民收入增长，说明其经济结构中已有非单一资源部门发挥缓冲作用。

第二，服务业在甘泉不是“附属产业”，而是现实中的主导产业。第三产业占比超过60%，意味着县域经济运行越来越依赖交通、商贸、文旅、公共服务、县城功能和生活性服务业的支撑。对于人口规模仅约7.3万人的小县而言，这种服务业占比较高的结构，一方面说明县域经济组织方式正在发生根本变化，另一方面也意味着县城本身、景区本身、过境流量和公共服务供给将成为重要生产要素。

第三，结构优化并不自动意味着效率优化。甘泉当前第三产业占比高，并不代表所有服务业都具有高附加值。若其中较大部分仍然来自行政性服务、基础商贸或依附于投资建设的配套活动，那么它对长期增长的支撑能力仍然有限。因此，决策层需要看到：甘泉的结构重组是一个积极信号，但下一步关键不在“服务业占比更高”，而在“服务业质量更高、市场化程度更高、消费转化效率更高”。

换句话说，甘泉已从“单一工业想象中的资源县”转为“服务业现实中的复合县”，而这个转变正是其上升力的重要来源。

三、甘泉县的上升动力，已经形成“四梁八柱”式的复合支撑

如果把甘泉县近年的发展拆解开看，会发现其支撑并不来自一个单独的爆点，而是来自四个板块的协同：能源稳盘、农业提质、园区承接、文旅补位。这四个板块之间不是彼此割裂，而是逐步开始形成链式联动。

（一）能源产业仍是压舱石，但逻辑已从“采掘支撑”转向“转化支撑”

甘泉县最硬的比较优势仍然是油气资源。2025年，25亿方天然气净化厂建成投产，原油、天然气产量分别增长2.4%和30%。从“十四五”整体看，原油产量增长15%，天然气产量增长近20倍，新能源发电总装机量达到140兆瓦。对于一个欠发达县域来说，这意味着甘泉并没有失去资源型县最重要的底盘，反而在天然气快速放量和新能源布局中进一步夯实了工业基础。

但真正值得注意的，不是资源产量本身，而是发展逻辑正在变化。传统资源县的增长路径，往往停留在“资源开采—财政增长—建设扩张”的线性循环中；而甘泉当前更需要走向“资源开采—资源净化—资源转化—装备制造—综合利用”的链式循环。延安市政府工作报告已明确提出，要大力发展能源化工、新材料、装备制造等产业链群，并推动县域特色产业提升。甘泉农副产品加工已被认定为省级中小企业特色产业集群，这说明甘泉具备将资源底盘与制造加工平台叠加的现实基础。

对甘泉而言，能源不是应当被“摆脱”的传统产业，而是必须被“升级利用”的基础产业。下一阶段，谁能够提升资源在地转化率、税收留存率和本地就业贡献率，谁才能真正把资源优势变成可持续竞争力。

（二）农业不再只是兜底，而是开始成为价值重构的重要支点

在许多欠发达县域中，农业常被视为“保底产业”或“稳定器”，但甘泉近年来的农业变化，显示其正在走出传统低附加值农业的路径依赖。2025年，甘泉推广玉米增密度种植4万亩，改造提升设施蔬菜基地1958亩，建成2个2000头育肥猪场，投产百万棒食用菌产业园，粮食、瓜菜、苹果产量分别增长2.4%、6%、6.4%。若拉长到“十四五”期间观察，蔬菜、畜禽、苹果产量分别增长30%、12%、154%，并创成省级农业产业融合发展示范园。

这些变化说明，甘泉农业已经出现三个新特征。其一，农业生产方式由分散传统型向设施化、规模化转变。其二，农业品类结构由单一种植向粮、菜、果、菌、畜多元并进转变。其三，农业与加工、园区、品牌的连接正在增强，而不再只是原料输出。

尤其值得重视的是苹果、食用菌、畜产品、杂粮等特色农产品的链条延伸空间。延安市在更高层面上明确提出要围绕苹果高质量发展先行区建设、农副产品加工、冷链物流等提升产业链价值。甘泉若能依托园区平台，将苹果、食用菌、肉制品、杂粮等进一步导入预制加工、品牌包装、电商营销和冷链流通体系，其农业就有可能从“产量增长”跨到“价值增长”。

农业板块对甘泉的意义，已不仅在于保障农村就业或改善农民收入，更在于为县域制造业和服务业提供原料、场景和品牌来源。换言之，农业正从末端产业转为前端产业。

（三）园区是甘泉实现再工业化和再组织化的关键空间

县域经济要真正形成持续增长能力，往往需要一个能够容纳项目、集聚企业、形成链条的空间载体。对甘泉而言，这个载体就是园区。2025年，东太御龙、毓疃达食品加工项目进驻园区，园区产值增长10%；“十四五”期间，工业园区净增入园企业25家，产值年均增长18%，并被命名为省级工业园区、全市五星级园区，农副食品加工被认定为省级中小企业特色产业集群。

这意味着园区在甘泉的作用已经从“项目容器”升级为“产业组织平台”。对于体量较小、市场有限的县域而言，没有园区，产业往往是散的；没有集群，企业往往是弱的；没有标准化载体，要素往往是碎的。园区的价值就在于，它能够把招商引资、项目落地、企业培育、公共服务和政策供给集中在一个可管理、可扩张、可迭代的空间内。

更重要的是，园区还承担着甘泉“再工业化”的使命。甘泉并不具备发展全门类工业的条件，但具备围绕油气、农副产品加工、食品加工、装备配套等方向做特色工业的潜力。决策层如果要判断甘泉未来三到五年的真正增长点，不应只看单个项目，而应看园区能否形成从资源到加工、从农业到制造、从企业到集群的连续转化链。

（四）文旅不是“锦上添花”，而是甘泉打破小县边界的重要增量

甘泉的人口规模小，本地消费市场有限，若仅依赖县域内部需求，很难支撑服务业持续扩容。因此，文旅产业的意义就在于为甘泉导入外部人流和消费。2025年，全县接待游客127万人次，实现旅游综合收入4.6亿元；“十四五”期间累计接待游客474万人次，实现旅游综合收入17.7亿元，创成2个4A级景区、2个3A级景区。

对于一个常住人口不足8万的小县而言，127万人次旅游接待量的意义远不止旅游收入本身。它至少带来四重外溢效应。第一，带来住宿、餐饮、交通、零售等直接消费。第二，带来县域知名度和品牌传播。第三，带来外部资本和业态进入的可能性。第四，带来城市空间和公共服务升级的倒逼机制。

延安市2026年政府工作报告提出，要发挥西延高铁带动作用，大力发展“高铁+旅游”，推动文旅深度融合。这意味着甘泉未来的文旅发展，将不再只是依赖传统自驾游和零散客流，而可能进入高铁时代的短途休闲游、研学游、康养游和周末游新阶段。

因此，对甘泉来说，文旅的核心任务不是继续单纯扩景区，而是以“流量转化”为中心，把旅游者变成停留者、消费者、传播者甚至投资者。只有这样，文旅才会成为县域上升力的真正增量板块。

四、甘泉的更深层变化，在于发展逻辑由“项目拉动”走向“组织驱动”

很多小县之所以难以稳定增长，不是没有资源，也不是没有项目，而是没有持续把项目变成产业、把资源变成税源、把投资变成预期的组织能力。甘泉近年来的变化表明，其最值得关注的一点，恰恰是这种组织能力正在形成。

2025年，甘泉争取到位各类政策性资金4.2亿元，招商引资实际使用内资12.2亿元，产业类项目投资同比增长48%，新增市场主体648家、“五上”企业9家。这组数据放在一个小县框架中看，说明其不是简单“接项目”，而是在做一套更完整的工作：向上争政策、向外引资本、向内育主体、向园区落项目、向链条谋接续。

组织能力的另一个体现，是县域问题处理能力的提升。2025年，“民生十件实事”基本办结，不动产登记等一批民生焦点问题有效化解；信访总量同比下降20%，刑事、治安案件逐年下降，被授予“平安铜鼎”。这些数据和表述看似属于民生与社会治理领域，但其经济含义非常突出：历史遗留问题化解得越多，产权关系越清晰，市场主体就越敢投资；信访量下降得越快，社会预期就越稳定；治理能力越强，企业和居民面对地方环境时的风险溢价就越低。

这正是甘泉县区别于许多欠发达县域的重要地方。它的上升力不只靠项目，更靠把项目组织起来、把问题处理掉、把信心提起来。对于决策层而言，这一点甚至比单项增速更值得重视，因为真正决定县域长期走势的，往往不是某一个项目的规模，而是地方是否形成“能把事情持续做成”的组织体系。

五、空间重构正在改变甘泉的未来边界，高铁时代可能成为新的分水岭

县域发展从来不是纯经济问题，也不是单个产业问题，它同时是空间问题。甘泉近几年最重要的潜在变量之一，是交通格局变化和县城品质提升共同带来的空间重估。

2025年，甘泉县完成西延高铁通车保障任务。延安市2026年政府工作报告进一步提出，要推进甘泉等高铁站片区建设。对于甘泉这样一个小县，这不是普通的交通改善，而是发展界面的重新打开。

首先，高铁将改变人流结构。过去甘泉文旅更多依赖自驾和周边客源，高铁开通后，甘泉与延安、西安及更大客源市场的时空距离被缩短，短途周末游、研学游、康养游和会议会展型需求有望增多。对景区而言，这意味着客流总量可能增加；对县城而言，这意味着停留消费和配套服务的需求会被放大。

其次，高铁将改变物流和产业要素流动方式。对农副产品加工和特色产品销售来说，交通效率提升意味着市场半径扩大；对招商来说，交通可达性改善意味着投资者感知成本下降；对人口来说，高铁不仅可能带来游客，也可能带来返乡创业、异地协作和更高频次的人才流动。

再次，高铁片区建设本身就是一次新的城市更新机会。县域发展进入新阶段后，县城不再只是行政中心，而是产业服务中心、人口承接中心、消费组织中心和对外形象窗口。甘泉2025年已完成南关老旧小区、北关主街道雨污管网、太皇山市政道路、清泉连接线、关家沟道路提升工程，新建美水泉体育运动公园，开放文化艺术中心室外广场，并在“十四五”期间获评全省县城建设示范县。这些举措说明，甘泉已经开始把县城品质作为发展基础设施来建设，而不是把城市建设当成单纯的形象工程。

对决策层来说，应充分认识到，高铁与县城更新结合后，甘泉可能进入一个新的发展阶段：过去是“县域经济带动县城建设”，未来可能演变为“县城品质反向塑造县域经济”。这是许多小县最容易忽视、却最有战略价值的转折点。

六、生态改善和公共服务改善，正在把“软环境”变成“硬竞争力”

在很多传统发展叙事中，生态与民生常常被视为投入项、成本项、保障项，但对当前的甘泉而言，生态和民生已逐步转化为生产力。

先看生态。2025年，甘泉空气质量综合指数同比改善13.4%，国控断面水质达到Ⅱ类标准；“十四五”期间累计完成“三北”工程保护修复26.2万亩，治理水土流失面积295平方公里，空气质量和断面水质逐年改善。对于地处黄土高原腹地、以生态景观和峡谷资源见长的甘泉来说，这种生态改善不只是环境指标优化，而是景区吸引力、康养潜力、居住舒适度和县域品牌溢价的同步提升。

再看民生。2025年，甘泉建成公共实训基地，实施就业能力提升示范项目，城镇新增就业740人；教育“两项创建”进入国家评估阶段，高考本科上线率提升5个百分点；下寺湾卫生院创成国家胸痛救治单元，2个乡镇卫生院达到“优质服务基层行”国家推荐标准。五年来，全县“三保”支出年均增长7.6%，累计投入4.1亿元完成9所学校新建和改扩建，增加学位3950个，基层医疗服务能力显著增强。

这些成绩的意义在于，甘泉正在把小县常见的“公共服务短板”转化为“公共服务优势”。在持续人口收缩背景下，小县若不能提供有质量的教育、医疗、养老、住房和就业环境，就很难留住年轻家庭，更谈不上吸引返乡青年和新业态主体。甘泉当前民生改善与治理改善同步推进，实际上是在为未来的人口稳定、消费稳定和社会稳定打基础。

因此，应当把生态和公共服务看作甘泉下一阶段最重要的“隐形资产”。对于欠发达县域来说，硬项目往往能带来一时增长，但真正能沉淀下来、长期起作用的，恰恰是生态质量、城市品质、教育医疗和治理效能。

七、也要看到，甘泉仍未摆脱欠发达县域的典型约束

必须强调，甘泉的上升并不意味着其已进入无忧发展阶段。恰恰相反，越是在进入新的平台期时，越需要清醒认识到约束所在。否则，短期成绩容易掩盖中长期风险。

首先，经济总量仍然偏小，抗单点波动能力不足。50亿元左右的经济体量决定了，任何一个重大项目延迟、一次资源价格下行、一个重点企业减产、一次文旅市场波动，都可能对总量和增速形成较大影响。甘泉目前尚未形成多极支撑的大体量经济，仍属于“强组织、小底盘”的县域形态，这意味着其稳定性对治理能力和项目连续性高度敏感。

其次，产业链总体仍偏短，资源与特色农业的高附加值转化不足。无论是油气、苹果、食用菌还是畜产品，目前都存在原料属性较强、深加工和品牌化不足的问题。园区虽然已经具备较好基础，但距离形成若干真正具有竞争力的链主企业和配套体系仍有距离。换言之，甘泉现在拥有的是“产业苗头”和“平台雏形”，尚未完全转化为“产业优势”和“链群优势”。

再次，民间投资恢复的持续性仍需观察。2024年民间固定资产投资同比下降70.6%，这是一个需要高度关注的信号。2025年全县固定资产投资实现24%的高增长，说明项目投资修复明显，但若这种修复主要依赖政策性资金、政府主导项目和少数大项目支撑，而没有形成更广泛的企业投资意愿回升，则增长内生性仍显不足。

最后，人口收缩是甘泉无法回避的中长期压力。2023年全县常住人口7.52万人，2024年降至7.29万人，显示人口总量仍在收缩。人口收缩不仅意味着劳动力规模下降，也意味着本地消费总量、房地产和公共服务需求结构都将发生变化。对甘泉来说，未来发展不能建立在“人口回到高增长”的设想上，而应建立在“以更高质量的人口和更高效率的公共服务支撑发展”的现实逻辑上。

八、对决策层的启示：甘泉的关键不在“再冲一次高增长”，而在“完成一次发展方式升级”

如果把甘泉当前所处阶段做一个判断，可以概括为：已经完成平台跃升，正在经历结构重组，即将面临模式定型。在这个阶段，最忌讳的是重新回到粗放扩张和指标冲高的旧路径，最需要的是围绕未来三到五年的竞争力来源，完成一次真正的发展方式升级。

这意味着，甘泉下一步的政策重点，不应只是追求GDP增速回到更高水平，而应集中在以下几个方向。

上述六个方向之中，最核心的是三个“转变”。

第一，从“资源开采县”转向“资源转化县”。甘泉最怕的是守着资源而只获取初级收益，最应争取的是把天然气、原油及其相关资源变成加工、装备、服务、税源和就业。

第二，从“景区发展县”转向“消费承接县”。文旅不是简单把游客接进来，而是要通过住宿、餐饮、演艺、研学、康养、文创和城市休闲系统把消费留下来，把口碑传播出去。

第三，从“项目推动县”转向“制度供给县”。短期内项目可以拉动投资，但长期真正决定营商环境和主体信心的，是制度的稳定性、办事效率、产权保障和问题处置能力。甘泉近年来在化解不动产登记、降低信访总量、推动高效办事等方面已形成良好基础，下一步应把这些经验制度化、流程化、数字化，使其成为县域竞争力的一部分。

九、结语：甘泉县的可贵，不在于“已经很强”，而在于“正在变强”

从全国县域版图看，甘泉不是大县，不是强县，也不是传统意义上最具曝光度的明星县；但正因为它基础薄、人口少、市场小、约束多，其每一次向上抬升都更具样本价值。它告诉我们，欠发达县域的奋进并不一定表现为轰轰烈烈的规模扩张，也可以表现为平台跃升、结构转换、产业接续、空间重构、治理修复和预期改善的综合累积。

甘泉县的经验至少说明三点。其一，资源型县域并非只能在资源周期中被动沉浮，只要能够延长链条、优化组织、改善治理，就有可能走出韧性增长路径。其二，小县并不天然等于弱县，小体量在一定条件下反而可能带来更强的政策承接力、项目组织力和治理执行力。其三，真正决定欠发达县域能否持续上升的，往往不是某一个指标，而是有没有形成产业、空间、生态、民生和治理之间的联动机制。

因此，对甘泉最准确的评价，或许不是“一个已经完成转型的县”，而是“一个正在完成发展方式切换的县”。它的未来上限，既取决于能源、园区、农业和文旅能否进一步协同，也取决于高铁时代的空间机遇能否被真正抓住，更取决于今天刚刚形成的治理优势和发展预期，能否在未来几年转化为更强的市场活力和更稳定的长期增长。

如果这一转化能够顺利完成，那么甘泉就不仅是陕北欠发达县域中的一个“进步县”，更有可能成为中国欠发达县域从追赶型增长迈向韧性型增长的一个可复制、可研究、可借鉴的样本。

文：天和经济研究所