《县域上升力——中国欠发达县域的奋进答卷》：卓尼县

摘要

卓尼县是典型的西部民族地区、生态功能区和曾经的深度贫困县域。观察这类县域，不能简单沿用东部工业化县域的评价标准，也不能仅以总量和增速判断其发展质量。真正值得重视的，是其能否在生态约束强、市场半径小、工业基础弱、公共财力紧的条件下，形成可持续的增长机制、可复制的治理经验和可验证的民生改善路径。卓尼县正在从“脱贫后巩固期”迈向“高质量发展成形期”。2025年，卓尼县地区生产总值达到36.4亿元，较“十三五”末增加7.1亿元，“十四五”年均增长4.4%；一般公共预算收入达到1.4亿元，城乡居民人均可支配收入分别达到36016元和13221元，生态质量指标继续保持高位稳定。这些数据表明，卓尼的“上升”不是单点突破，而是生态、产业、基础设施、公共服务与治理能力同步抬升的结果。

需要指出的是，卓尼县的发展并未摆脱欠发达县域的一般性约束。其经济总量依然偏小，产业链条依然不长，工业支撑依然薄弱，财政自给能力依然有限，消费市场发育仍显不足。但正因为如此，卓尼更具有研究价值。它所呈现的不是“强县更强”的惯性增长，而是“弱县如何上升”的真实样本。其经验启示在于：对于西部欠发达县域而言，决定跃升质量的关键，不是能否复制沿海模式，而是能否把生态资源转化为制度优势，把特色资源转化为产业价值，把帮扶外力转化为内生能力，把项目建设转化为长期承载力。

卓尼县的县域上升力，主要体现在五个层面：其一，生态保护从硬约束逐步转化为软实力与制度红利；其二，产业体系从“散、小、弱”转向“特、优、融”；其三，增长逻辑由投资单轮驱动转向投资、消费、文旅、富民产业多点支撑；其四，民生改善不再停留于兜底保障，而是开始进入教育提质、医疗扩容、就业增收并重的新阶段；其五，治理模式从脱贫攻坚式推进，逐步升级为高质量发展导向下的系统治理。与此同时，卓尼仍处于由“阶段性向好”向“稳定性跃升”演进的关键窗口，必须着力破解财力不足、产业链短、城镇化偏低、项目接续不强等瓶颈，方能把当前上升势头转化为“十五五”时期更稳固的发展优势。

一、重新认识卓尼：欠发达县域的“上升力”不在总量，而在结构变化

从总量上看，卓尼县并不是一个显眼的经济强县。2024年GDP仅33.92亿元，同比增长3.3%；常住人口9.31万人，常住人口城镇化率37.73%。在甘南州范围内，卓尼GDP约占全州的13.23%，常住人口约占13.99%，属于体量中等偏上的县域，但其一般公共预算收入占全州比重仅8.64%，社会消费品零售总额占比仅7.40%，说明其经济活力、市场承载和财政转化能力并未与人口和资源规模同步。这正是欠发达县域的典型特征：资源禀赋不差，但要素集聚不够；生态地位重要，但市场功能偏弱；发展潜力存在，但转化路径并不顺畅。

然而，决策层研判这类县域，不能只看“块头大小”，更要看“结构是否向上”。从产业结构看，卓尼2024年三次产业比重为20.39:17.81:61.80，第三产业占比较高，第二产业占比偏低，显示出服务业主导、工业偏弱的基本格局。但若进一步看其结构演进，就会发现这一格局并非单纯的“虚胖式服务化”，而是文旅、生态服务、农牧产品加工、电商等逐步发育带来的复合变化。2025年政府工作报告明确提出，卓尼围绕“农业优先型、文旅赋能型”县域功能定位，持续推动六大主导产业体系建设，并将文旅融合、生态保护、城乡建设和民生提质统筹推进。这意味着卓尼已经形成了比较清晰的发展方向，不再是“什么都想做”，而是在有限资源条件下选择最有比较优势的赛道。

更值得注意的是，卓尼的发展已显现出由“守底线”向“谋跃升”的转段特征。脱贫之后，不少欠发达县域容易陷入两种困境：一种是过度依赖帮扶和财政转移，形成“稳定但缺乏动能”的路径锁定；另一种是急于求成，盲目追逐工业项目或城市扩张，结果造成债务、低效投资和资源错配。卓尼目前表现出的特点，是在相对克制中谋求跃升。一方面，其仍高度依赖项目投资、政策支持和帮扶资源；另一方面，它并未偏离自身生态县、农牧县、文旅县的基本定位，而是在这一定位上不断增强产业厚度、治理精度和基础设施支撑度。这种“在比较优势之内寻求结构跃升”的路径，恰恰是欠发达县域实现可持续上升的关键。

从这张表不难看出，卓尼的“上升力”首先体现在结构改善而非规模爆发。GDP、消费、财政和居民收入保持同步增长，说明经济运行并非单一板块拉动；而投资回落则提醒我们，其增长基础仍需巩固。也就是说，卓尼已经具备“向上”的趋势，但尚未形成完全稳定的“自我加速”机制。决策层需要看到成绩背后的韧性，也要看到韧性尚未彻底转化为强动能的现实。

二、生态不是包袱，而是卓尼最大的战略资产

卓尼县最突出的资源禀赋，在于其生态地位。对于不少欠发达西部县域来说，生态保护往往意味着发展约束：工业不能大上，土地不能粗放开发，资源开发受到严格限制，甚至连基础设施布局也要兼顾生态红线。在这种背景下，若不能建立生态价值转化机制，生态优势就容易停留在“环境好”的表层叙述中，难以成为经济与社会发展的真正支撑。卓尼的可贵之处，在于其已经开始把生态优势转化为制度性红利、品牌性红利和发展性红利。

从保护成效看，卓尼“十四五”期间累计栽植各类苗木259.13万株，实施总投资6.3亿元的山水林田湖草沙一体化保护和修复工程，治理水土流失108.88平方公里，森林覆盖率提升至27.22%，草原综合植被盖度稳定在97.08%。2025年空气质量优良天数比率达98.8%，水体均达Ⅱ类标准，重点建设用地安全利用率达100%。这些指标说明，卓尼并非“带病发展”，而是在高质量保护中保持了发展的连续性。更关键的是，这种生态治理并不是零散工程，而是与黄河上游生态安全屏障建设、草畜平衡、环境督察整改、村庄清洁行动等体系化工作相互衔接，形成了一套比较完整的生态治理框架。

从品牌溢出看，卓尼县不仅获得省级生态文明建设示范区称号，还于2025年被命名为“绿水青山就是金山银山”实践创新基地。这类国家和省级示范命名的重要意义，不在于荣誉本身，而在于它构成了卓尼对外叙事与对上争取资源的重要抓手。对于欠发达县域而言，能够进入国家生态示范体系，意味着其生态治理能力得到更高层级认可，也意味着未来在生态补偿、绿色项目布局、生态产品价值实现机制探索等方面拥有更强的话语基础。可以说，卓尼正在从“承担生态保护责任”迈向“分享生态治理红利”。

更深一层看，卓尼的生态价值转化路径并非简单依赖“卖风景”，而是形成了“三重转化”。第一重转化是制度转化，即通过示范创建、生态补偿重点区域身份等，实现生态治理成果的制度确认；第二重转化是产业转化，即生态环境直接支撑中藏药材、食用菌、康养旅游、绿色农畜产品等特色产业发展；第三重转化是品牌转化，即“藏王故里·秘境卓尼”“中国最美县域”“中国最美乡村百佳县市”等外部认知不断强化，进而为旅游消费、招商合作和农特产品销售赋能。

但也应看到，卓尼的生态价值转化仍处于起步阶段。一方面，生态保护已形成较高标准，后续边际改善难度增大；另一方面，生态产品价值实现仍更多通过旅游、品牌和项目等方式间接体现，直接市场化、金融化、资产化程度还不高。比如，生态补偿如何与县域财力增强形成更直接关联，生态品牌如何与高附加值绿色产品标准体系深度绑定，生态康养如何真正变成四季化、长期化消费场景，这些都仍需制度创新。因此，对决策层而言，下一步应将卓尼视作生态产品价值实现机制试点的潜力区域，而不能满足于“生态先进县”的已有称号。

三、产业上升：卓尼不是没有产业，而是在重塑产业逻辑

很多人谈欠发达县域，习惯性地把“工业不强”等同于“产业不强”。这是对西部生态县的一个常见误判。卓尼的现实是，工业确实偏弱。2024年第二产业增加值仅6.0401亿元，占GDP比重17.81%；工业增加值5.0668亿元，同比下降2.1%。如果用传统工业县的标尺衡量，卓尼显然不具备竞争优势。但若从富民导向、资源禀赋和生态适配性来审视，卓尼的产业并非“没有”，而是正在重塑为一套更符合自身条件的特色产业体系。

（一）农牧产业：从分散种养走向主导产业体系

卓尼县围绕“牛羊菌药草+青稞”构建六大主导产业体系，形成了比较鲜明的产业组织框架。2025年政府工作报告显示，过去五年卓尼食用菌、中藏药材、青稞、油菜和优质饲草料等产业种植面积达到21.5万亩，较“十三五”末增长14.3%，标准化基地面积达到9.6万亩。2024年，中藏药材种植面积达到10.6万亩，建设标准化基地6万亩；青稞种植6.3万亩、油菜2.3万亩、饲草料1.3万亩，并建设青稞良种繁育基地1.5万亩、油菜绿色标准化基地0.8万亩。这些数据说明，卓尼的农业并非零散小农经营的简单延续，而是在朝着规模化、标准化、基地化方向演进。

其中，最具代表性的板块是黑木耳产业。卓尼已获得“中国黑木耳之乡”“中国黑木耳主产县”“全国黑木耳产业助力乡村振兴重点联系县域”等称号。2025年全国黑木耳产业高质量发展大会在卓尼召开，李玉院士高原食药用菌科研基地揭牌，卓尼与相关单位达成12项合作，签约金额3.6亿元，涵盖菌种研发、智能装备和冷链物流等全产业链环节。2024年，卓尼建成栽培大棚4000余座，带动5960户农户年均增收6000元以上，并创新推行“春季黑木耳+冬季羊肚菌”一年两茬轮作模式。这意味着卓尼黑木耳已经不是普通农产品，而是在科技赋能、利益联结、品牌传播和会展带动下成长为县域富民支柱产业。

黑木耳产业的意义，不仅在于2.1亿元年产值或2800吨年产量本身，更在于它提供了一个欠发达县域产业跃升的样板：第一，依托高原冷凉生态形成差异化产品；第二，通过科研平台导入提高菌种、栽培和加工水平；第三，通过“龙头企业+合作社+基地+农牧户”模式，把分散农户嵌入更稳定的产业链；第四，借助大会、白皮书和区域公用品牌放大市场影响力；第五，用轮作模式提高设施利用率，实现生态保护与经济收益兼顾。这是典型的“资源优势—技术导入—组织重构—品牌放大—农民增收”的跃升链条。

（二）中藏药材与畜牧业：从粗放资源开发转向高原特色价值链

卓尼县的另一大优势在于中藏药材。过去不少地方药材产业存在“重种植、轻加工，重规模、轻标准，重行情、轻体系”的问题，周期波动大、收益不稳定。卓尼的变化在于，它开始推动中藏药材由传统粗放种植向规模化、机械化、集约化模式转型，已培育中藏药材企业12家、合作社128家、家庭农场211家，并形成“龙头企业+合作社+农牧户+基地”的发展模式。“卓尼柴胡”“卓尼当归”获得国家地理标志农产品认证，卓尼党参、大黄、黄芪也入围全国名特优新农产品名录。1 这说明卓尼中藏药材正在由“地里产什么卖什么”，转向“标准化种植、品牌化认证、组织化经营”的新阶段。

畜牧业方面，卓尼在牦牛、藏羊、洮羊和黑山羊等品种资源上具备鲜明高原特色。过去五年累计引进良种牦牛1200头，组建牦牛繁育核心群13个，提纯复壮牦牛10万头以上；洮藏黑山羊和洮羊进入《国家畜禽遗传资源名录》。这类工作短期看似不如工业项目“立竿见影”，但从长期来看，正是县域构筑高附加值畜产品体系的底层工程。对卓尼来说，决定未来产业竞争力的，不是是否多养几头牛，而是能否把品种资源、草场资源、加工能力、冷链物流和消费市场有效联结起来。

（三）文旅融合：卓尼最接近“流量变现”的增长通道

卓尼县第三产业中最具爆发力的板块是文旅。2024年，卓尼接待国内游客250.04万人次，同比增长10.61%；旅游总收入15.7286亿元，同比增长30.19%。如果将旅游收入与GDP相比，其比值高达46.37%，说明旅游业对县域经济的拉动作用已经极为显著。过去五年累计接待游客964万人次，实现旅游综合收入63亿元。对于卓尼这样的生态县、文化县来说，文旅不是边缘产业，而是最接近把生态、文化、交通、品牌和消费整合为现实收益的关键产业。

文旅上升的基础，在于资源；文旅能否变成现实增长，则取决于产品与场景。卓尼近年来推动红色博峪康养旅游区、水墨扎古录创建国家3A级旅游景区，稳步推进大峪沟国家5A级旅游景区创建，扎古录康养小镇、军创园、萌宠园、慕野星空营地、百年藏寨帐篷营地等项目陆续建成投运。这些项目传递出卓尼文旅发展的新特征：从单一观光向康养、露营、非遗、乡村体验和体育赛事等复合场景延展；从“旺季看风景”向“四季有业态”演进；从“游客路过”向“游客停留、消费、复游”升级。

同时，卓尼非常注重文化赋能。其发行《世巴·阿迦——卓尼传世史诗》，创新编排国家级非遗文化巴郎鼓舞，开发洮砚、木雕、洮绣等30余种非遗文创产品，并通过艺术节、自驾狂欢节、长寿老人“三宴”品牌等活动强化传播。这说明卓尼对文旅的理解，已经不再是简单“修景区、卖门票”，而是在尝试打造更完整的文化消费体系。对于决策层而言，这种方向是正确的。因为在当前文旅竞争格局下，单纯景观吸引力已不足以形成长期优势，必须让文化表达、生活方式和消费场景成为收益来源。

当然，卓尼文旅仍面临两个现实问题。第一，游客量增长较快，但本地消费承接能力和停留时长提升空间仍大；第二，旺季火、淡季弱的结构性矛盾尚未根本破解。因此，未来卓尼文旅的重点，不应再停留于单个景区创建，而应转向全域产品体系设计、过夜经济培育、康养消费链延展和与农特产品、电商、非遗的深度耦合。文旅要成为长期增长极，必须从“流量经济”走向“留量经济”。

四、从项目驱动到综合驱动：卓尼增长机制正在发生重要变化

欠发达县域的发展，往往高度依赖投资拉动。卓尼也不例外。2024年固定资产投资18.478亿元，同比增长11.3%，相当于GDP的54.48%，说明项目投资在稳增长中发挥了关键作用。同期第三产业投资达到18.1574亿元，占全部固定资产投资绝对主体地位。过去五年，卓尼累计投资60亿元实施项目481个，基础设施短板得到显著补齐。从某种意义上说，没有持续项目建设，就不会有今天卓尼在交通、能源、供排水、供暖、城镇更新等方面的承载力提升。

但真正值得关注的，是卓尼增长机制正在从“单一项目驱动”转向“项目+产业+消费+民生”的综合驱动。2025年虽然固定资产投资回落至15.7亿元，但同期社会消费品零售总额升至4.7亿元，一般公共预算收入升至1.4亿元，城乡居民收入继续增长。 这表明，投资仍然重要，但不再是唯一支撑，居民消费恢复、旅游增收、产业富民和财政改善开始共同发力。对欠发达县域而言，这是十分积极的信号，因为这意味着项目投入开始形成更广泛的经济外溢效应，而不是仅仅停留在建设期拉动。

图1 卓尼县核心经济指标在2024年至2025年的变化情况

制图：天和经济研究所

从图1可以看出，GDP、消费、财政和居民收入总体向上，而投资出现阶段性回落。这意味着卓尼进入了一个需要更加重视“投资效率”和“项目转化率”的阶段。下一步工作的重点，不是简单恢复投资规模，而是提高项目与产业、就业、消费和财政之间的关联度。换言之，未来的项目建设必须更加聚焦功能型投资，而非数量型投资。

卓尼在基础设施上的成绩已经颇为显著。卓碌路卓尼段一期、卓合高速一期于2024年底通车，110千伏输变电工程投运，农网供电可靠率达到99.95%，5G覆盖城区、乡镇政府所在地及A级旅游景区，供排水、污水、垃圾处理率分别达100%、98%、95%。这些指标表明，卓尼从“基础薄弱”向“承载可用”迈出了关键一步。尤其在西部县域，交通和能源往往不仅是基础设施问题，更是要素流通、旅游导入、农产品外运和招商落地的先决条件。卓尼近年来的路网改善，实际上是在为未来的县域经济扩容打地基。

不过，卓尼也已清醒认识到，交通仍是瓶颈。政府工作报告明确指出，交通网络不够畅通仍制约特色资源转化和县域发展。这一判断非常准确。对于卓尼而言，公路通了，并不等于流量、物流、资金流和人才流自动聚集。真正的挑战在于，如何利用交通改善带来的窗口期，加快把景区、产业基地、城镇节点、电商物流和招商项目组织成一个更高效的县域空间结构。如果做不到这一点，基础设施改善的红利就可能被大幅稀释。

五、民生改善的深层意义：卓尼正在从“兜底型保障”转向“发展型民生”

评价一个欠发达县域是否真正上升，不能只看GDP和投资，更要看发展成果能否转化为人的能力提升、公共服务改善和社会信心增强。卓尼过去五年的民生成效，恰恰体现出其发展正在从“保基本”向“提质量”延展。

首先是就业和增收。过去五年，卓尼新增城镇就业2651人，输转富余劳动力8.2万人次，实现劳务收入21.5亿元。 2025年当年新增城镇就业541人，输转富余劳动力1.68万人次，实现劳务收入5.4亿元。对一个常住人口仅9.31万人的县来说，这样的劳务规模和收入贡献十分可观。更重要的是，卓尼并非只依赖外出务工，而是在探索“就近就业+技能培训+产业嵌入”的复合增收路径。比如“千人千万”农牧村实用技术人才培训计划五年培训4534人次，人均年增收1.4万元以上；2025年培训1045人次。这表明卓尼已开始把“人力资本提升”纳入发展框架，而不只是把劳务输出当作权宜之计。

其次是教育提质。2024年卓尼义务教育巩固率99.58%，高中阶段毛入学率97.88%，学前三年毛入园率98.81%。到2025年，这三项指标分别提升至99.61%、97.95%、98.86%。五年间招引教师184名，新增学位1400个，实施教育项目171个，累计投入3.35亿元，1333名高中毕业生被本科院校录取，其中45人被“985”“211”和“双一流”高校录取。这组数据说明，卓尼的教育发展已从“保入学”进入“提质量、增通道”的新阶段。对于民族地区和欠发达县域来说，教育质量的提升不仅关系民生，更关系代际流动、人才回流和现代治理能力的长期塑造。

再次是医疗能力提升。2024年全县医疗机构床位646张，每千人拥有医生数3人。2025年紧密型县域医共体实体化运行，县人民医院和县中医医院达到二级甲等标准，基层就诊率达60%以上，县域内就诊率达90%以上，各乡镇卫生院均开展住院服务，在全州占比41%。这意味着卓尼县域医疗服务能力显著增强，群众获取基本医疗服务的便利性和可及性明显改善。对欠发达地区而言，这种变化意义重大，因为它直接关系到居民生活预期和县域人口稳定度。

最后是社会保障和治理温度。过去五年，卓尼累计发放各类困难群众救助补助资金1.95亿元，医疗保险和养老保险参保率稳定在98%以上；2025年发放各类救助资金3558.7万元，育儿补贴626.2万元，优抚及相关资金801万元，结对关爱行动为3708名对象解决困难1414件、帮办实事1897件。这些数字说明，卓尼并没有因为强调发展而忽视兜底，相反，它正在把保障体系与发展体系更紧密地结合起来。真正高质量的县域上升，不是让少数板块先富起来，而是让更多群众感受到“发展是有体感的”。

从更深层次看，卓尼民生改善的最大价值，在于其正在塑造一种积极预期。一个县域如果让群众看不到教育提升通道、医疗改善希望和收入增长可能，即便短期数据再亮眼，也难以形成真正的上升动能。卓尼当前的民生变化，正在为这种预期提供支撑。这种“社会信心资本”，往往比单一经济指标更加珍贵。

六、卓尼在甘南州中的位置：不是强县，但具备特色跃升潜力

放在甘南州的大盘子中看，卓尼县的优势和短板都更加清晰。2024年甘南州GDP为256.33亿元，同比增长3.8%；社会消费品零售总额56.87亿元；一般公共预算收入14.65亿元；接待国内外游客2533.83万人次，实现旅游花费136.98亿元；全州常住人口城镇化率46.25%。与之相比，卓尼GDP占全州13.23%，旅游收入占11.48%，游客量占9.87%，常住人口占13.99%，但社零占比只有7.40%，财政收入占比8.64%。这说明卓尼在全州并非最强的经济县，也不是市场最活跃的县，但其旅游和生态相关产业的表现，已经接近其人口和经济体量应有位置。

图2 卓尼县在甘南州中的相对份额

制图：天和经济研究所

这张图揭示出三个重要判断。第一，卓尼的旅游份额高于消费和财政份额，说明其外来流量转化为本地综合经济收益的能力仍有提升空间。第二，卓尼的人口份额高于城镇化和消费活力所反映的水平，说明其县城集聚功能和本地市场发育仍偏弱。第三，卓尼的财政份额低于GDP份额，说明经济活动对财政收入的传导仍不充分，自我造血功能有待增强。

收入层面的比较也很有启发。2024年卓尼城镇居民人均可支配收入34395.4元，略高于甘南州平均的34317元；农村居民人均可支配收入12460.5元，略低于全州平均的12706元；常住人口城镇化率则低于全州8.52个百分点。这意味着卓尼并非“全面落后”，而是呈现出一种比较典型的结构型短板：城镇端收入尚可，农村端仍有提升空间；县城吸附力不足，城乡循环不够顺畅。因此，卓尼未来的发展关键不在于盲目追求“大城市化”，而在于把县城打造成更强的服务节点、消费节点和就业节点，增强其对乡村产业和人口的反哺能力。

从这个意义上说，卓尼最值得警惕的不是“慢”，而是“卡”。如果产业规模提上去了，但城镇承载和消费承接跟不上，就会卡在初级产品输出阶段；如果生态品牌打响了，但财税转化和市场化机制跟不上，就会卡在“名气有余、收益不足”；如果公共服务提升了，但高质量就业和产业岗位不足，就会卡在人才外流和青年流失。卓尼今天最大的机会，在于其多个板块已经同步起势；最大的风险，也在于这些板块之间还没有完全耦合成一个更强的增长闭环。

七、从成绩到瓶颈：卓尼必须正视的四类深层挑战

卓尼的发展势头值得肯定，但决策层判断形势，最重要的不是重复成绩，而是透过成绩看到风险边界。综合统计公报和政府工作报告，可以把卓尼当前面临的挑战概括为四类。

第一类挑战是经济总量偏小与产业链条偏短并存。2024年GDP仅33.92亿元，工业基础薄弱，第二产业占比不足18%，多数特色产业仍停留在种植养殖或初加工阶段。这意味着卓尼虽然找准了赛道，但尚未真正形成高附加值产业链。比如黑木耳和中藏药材虽然名气上升，但精深加工、品牌溢价、稳定订单、冷链物流和终端渠道仍需强化。一旦市场价格波动或游客流量下滑，县域经济韧性就会受到考验。

第二类挑战是财政能力弱与公共支出刚性强并存。2025年一般公共预算收入仅1.4亿元，而公共服务、生态保护、乡村振兴、债务化解和基础设施运维都需要持续投入。这意味着卓尼在相当长时期内仍将依赖转移支付和项目资金。问题不在于依赖本身，而在于如何把这些外部资源转化为更可持续的财源和税源。如果产业发展不能带来更多可持续财政贡献，县域治理就容易长期处于“高责任、低财力”的张力之中。

第三类挑战是低城镇化率与弱消费市场并存。2024年卓尼城镇化率仅37.73%，比全州平均低8.52个百分点；社会消费品零售总额只有4.2075亿元。这说明卓尼县城仍未形成足够强的综合服务功能。对欠发达县域而言，低城镇化不仅意味着城市化水平偏低，更意味着教育、医疗、商业、就业、物流等功能集聚不足，进而削弱产业升级和消费扩容的空间。未来如果不能显著增强县城功能，卓尼很可能在“有产业、有游客、缺消费”的状态中徘徊。

第四类挑战是干部能力与现代治理要求之间仍有差距。政府工作报告已提出，部分干部干事创业精气神不足，把握运用政策能力不强。这不是一般性表述，而是高质量发展阶段最需要警惕的问题。因为卓尼接下来面临的任务，已经不只是执行项目、落实政策，而是要进行更复杂的系统治理：谋划生态产品价值实现机制、设计产业链延伸路径、组织招商与市场渠道、统筹城镇更新与民生服务、把握债务与投资边界。这对干部专业化水平、统筹能力和市场意识都提出了更高要求。

因此，卓尼下一阶段最需要防范的是“看起来样样都在进步，但没有一项真正做深做透”。如果产业、生态、文旅、城镇化和治理能力不能同步升级，当前的上升势头就可能停留在平台期，而难以跃迁到更高发展层级。

八、面向“十五五”的政策建议：把阶段性上升转化为稳定性跃升

基于上述分析，卓尼县下一阶段的发展，不应简单追求更高增速，而应着力提升发展质量、系统耦合和内生动力。面向决策层，建议重点从以下五个方面发力。

（一）把生态优势进一步制度化、资本化、产品化

卓尼已具备较高等级的生态品牌基础，下一步关键是推动生态价值实现机制化。建议在现有“绿水青山就是金山银山”实践创新基地基础上，探索建立生态产品价值核算、生态补偿收益统筹、绿色项目储备和生态品牌授权体系，把生态优势从宏观叙事转化为可操作的政策工具。要推动生态与康养旅游、中藏药材、绿色食用菌、有机农畜产品认证体系深度绑定，让生态标签真正对应更高市场溢价。同时，积极争取更多黄河流域生态保护、高原生态修复和绿色低碳发展试点项目，形成“保护越好、政策越强、收益越稳”的正向循环。

（二）把黑木耳和中藏药材打造为真正意义上的县域主导产业链

卓尼当前的产业上升，核心在黑木耳和中藏药材两大板块。下一步不宜平均用力，而应集中资源做深产业链。建议围绕菌种研发、标准化种植、冷链仓储、精深加工、区域品牌、电商营销和订单农业，构建黑木耳全链条体系；围绕道地药材种源保护、标准基地、饮片加工、药食同源产品开发和与藏医药康养场景结合，做深中藏药材价值链。特别需要重视的是建立稳定的利益联结机制，使农户收益不只是原料价格收益，而能更多分享加工、品牌和销售环节的增值收益。对于卓尼这样的县域，主导产业不在多，而在真正做出“链主化”能力。

（三）把文旅从景区建设逻辑转向消费场景逻辑

卓尼文旅当前最突出的短板，是流量转化效率仍不够高。建议以大峪沟5A级创建为牵引，但不把工作重心局限于景区评级，而是着力构建“景区+县城+乡村+康养+非遗+赛事”的全域消费场景体系。要大力发展夜间消费、过夜经济、民宿经济和营地经济，延长游客停留时间，提升人均消费；推动农特产品、非遗文创、藏医康养、民族美食与旅游线路深度打包，形成可购买、可体验、可传播的复合产品；建立常态化节庆活动与淡季引流机制，着力破解季节性波动问题。文旅如果不能转化为消费链条，热闹过后仍会回归低附加值；只有形成稳定留量，才会成为卓尼真正的增长极。

（四）把县城打造为县域高质量发展的综合服务中枢

从长期看，卓尼最需要补的一块短板，是县城功能。建议把提升县城承载力作为“十五五”期间的关键任务，以教育、医疗、养老、商业、物流、数字服务和就业服务为重点，推动人口、消费和服务集聚。要充分利用高速、公路和5G等基础设施改善成果，优化县城与重点乡镇、景区和产业基地之间的空间连接，形成更高效的县域发展网络。对卓尼而言，县城不是简单扩容建楼，而是成为带动乡村、承接旅游、服务产业、留住人口的核心节点。如果县城功能上不去，产业增值、人才回流和市场扩容都会受到限制。

（五）把外部帮扶真正转化为内生发展能力

卓尼的发展得益于天津河西区、中建集团、兰州市等多元帮扶资源。但未来最关键的问题是，如何把帮扶优势沉淀为地方能力。建议把帮扶重点从资金输入逐步转向市场渠道、品牌共建、人才培养、企业合作和制度创新导入，更多围绕“产业链延伸、销售网络拓展、治理能力提升、公共服务现代化”展开合作。特别要通过消费帮扶升级、电商平台共建、龙头企业合作、干部和技术人员双向交流等方式，增强卓尼自主发展的市场能力。真正成功的帮扶，不是让地方越来越离不开外部，而是让地方逐步形成“借力而不依赖”的能力结构。

结语：卓尼的价值，不只是一个县的变化，而是一类县域的发展答案

卓尼县的奋进答卷，最值得重视的地方，并不在于它创造了多么惊人的速度奇迹，而在于它回答了一个更具普遍性的问题：在中国广大的欠发达县域，尤其是西部民族地区和生态功能区，究竟应当依靠什么实现上升？卓尼给出的答案是，依靠生态打底、产业造血、文旅放大、民生托举、治理增效和外力赋能的协同发力。这不是一条最容易走的路，却是一条更符合资源禀赋、更具可持续性的路。

今天的卓尼，已经走出了“仅靠输血维持”的被动局面，开始形成“有方向、有支点、有韧性”的发展格局。它仍不富，也未到可以松劲的时候；但它确实正在上升，而且这种上升是有事实支撑的，是有结构逻辑的，也是有政策启示的。对决策层而言，卓尼的意义正在于此：它不是已经完成跃升的样板县，却是最值得持续跟踪的一类样本县。因为从它身上，可以看到欠发达县域由脱贫后巩固向高质量发展转换的真实过程，也能看到中国县域现代化并非只有一种路径。

图3 卓尼当前增长结构的特征

制图：天和经济研究所

图3表明，卓尼的投资强度和旅游强度都很高，但财政强度和消费强度仍偏弱。这正是卓尼下一阶段工作的着力点：把高投资和高流量更充分地转化为高附加值产业、高质量就业、更强消费和更稳财源。当这一转化真正完成时，卓尼的“上升力”才会从阶段性趋势变成稳定性能力。

归根到底，卓尼县篇的核心判断可以概括为一句话：卓尼正在从生态高地走向发展高地，但能否真正完成跃升，取决于其能否把已经形成的比较优势，进一步锻造成可持续的现代县域发展能力。 这既是卓尼未来五年的关键命题，也是中国欠发达县域现代化进程中具有普遍意义的一道现实考题。

文：天和经济研究所