《县域上升力——中国欠发达县域的奋进答卷》：潼关县

摘要

本文以陕西省潼关县为案例，深入剖析了作为中国欠发达县域典型代表的奋进之路。潼关，这座昔日的千年雄关，在新的时代背景下，面临着人口流失、产业转型阵痛、财政收支失衡等多重挑战。然而，潼关县并未在困境中沉沦，而是以壮士断腕的决心，开启了一场深刻的自我革新。文章首先梳理了潼关县当前的经济社会发展现状，客观呈现了其“稳中有进”的发展态势与不容忽视的结构性困境。随后，重点分析了潼关实现“破局”的两大核心引擎：一是将千年历史的黄金产业从资源采掘推向全产业链的绿色化、现代化转型；二是将一道地方小吃“潼关肉夹馍”培育成年产值超百亿的富民产业，实现了从传统手艺到现代工业的跨越。在此基础上，本文进一步探讨了潼关在生态文明建设、营商环境优化、城乡统筹发展等领域的创新实践。最后，文章总结了潼关县在探索县域上升力过程中的经验启示，即欠发达县域的突围之道，在于立足自身资源禀赋，以创新思维推动传统产业的现代化转型，并以产业振兴为核心，系统性重塑县域的经济社会生态。潼关的答卷，为中国广大欠发达县域的振兴提供了宝贵的借鉴。

关键词：县域经济；欠发达县域；潼关；产业转型；乡村振兴；黄金产业；潼关肉夹馍

引言：从“雄关”到“闯关”，一个欠发达县域的时代奋进

县域，是中国经济社会的基本单元，是国家治理体系的“神经末梢”。县域经济的强弱，直接关系到区域协调发展的成败，关系到乡村振兴战略的落地，更关系到广大人民群众的福祉。在中国经济迈向高质量发展的宏大叙事中，一部分县域凭借其区位优势、产业基础或政策红利，实现了快速崛起，成为耀眼的明星；而另一部分，特别是那些地处内陆、资源禀赋单一、历史包袱沉重的欠发达县域，则面临着更为严峻的考验。它们的“上升力”——即突破自身局限、实现内生性、可持续发展的能力——成为衡量中国式现代化成色与温度的重要标尺。

本文的研究对象，正是这样一个典型样本——位于秦、晋、豫三省交界，南依秦岭、北锁黄河的陕西省渭南市潼关县。提及潼关，历史的厚重感扑面而来。“畿内首险”“天下第一关”，自东汉建安元年设关以来，这里便是扼守关中东大门的兵家必争之地，上演了无数金戈铁马、王朝更迭的史诗。然而，当历史的硝烟散尽，昔日的雄关光环在市场经济的浪潮中逐渐褪色。作为一个典型的资源型、通道型县域，潼关在经历了黄金开采的辉煌后，遭遇了资源渐趋枯竭、生态环境压力、产业结构单一的“资源诅咒”，加之人口持续外流、财政收支矛盾突出等问题，使其在发展的赛道上步履维艰，成为一个亟待“闯关”的欠发达县域。

本文将深入剖析潼关的发展现状、挑战、突破路径与制度创新，试图回答：一个资源禀赋有限、区位优势不显的内陆欠发达县域，如何在全球化和市场化的双重挤压下，找到属于自己的生态位？如何将历史文化资源和特色物产转化为可持续的经济动能？其奋进的答卷，又将为中国更广泛的同类县域带来何种启示？

第一章 千年雄关的时代考题：发展现状与结构性挑战

要理解潼关的“奋进”，必先理解其“困境”。任何成功的转型都源于对现实问题的深刻洞察和直面。本章将基于最新的统计数据和调研资料，全面审视潼关县的经济社会发展现状，勾勒出其在稳步前行中交织的深层次结构性矛盾。

1.1 发展“成绩单”：稳中有进的宏观经济面

从宏观数据来看，潼关县近年来经济社会发展保持了稳健增长的态势，展现出一定的韧性。根据《潼关县二〇二四年国民经济和社会发展统计公报》，多项核心指标呈现积极变化。

2024年，全县实现地区生产总值（GDP）47.12亿元，同比增长5.7%，增速稳健。产业结构方面，呈现出典型的“三二一”格局，第三产业增加值达到29.33亿元，占据GDP的62.3%，成为经济增长的主引擎；第二产业增加值10.14亿元，占比21.5%，且实现了9.2%的较快增长；第一产业增加值7.65亿元，占比16.2%。非公有制经济日益活跃，增加值占GDP比重已接近半壁江山，达到49.9%。

在居民收入方面，城乡居民人均可支配收入达到28,262元，同比增长5.4%。尤为值得关注的是，农村居民人均可支配收入增速（7.1%）快于城镇居民（4.0%），城乡收入比从上年的2.33:1缩小至2.27:1，显示出城乡共同富裕的良好趋势。同时，旅游业表现亮眼，全年接待游客315.6万人次，实现旅游综合收入19.67亿元，同比分别增长12.7%和17.1%，文旅产业的潜力正在逐步释放。

然而，这份看似不错的“成绩单”背后，潜藏着深刻的结构性问题。增长的数字固然可喜，但增长的质量、结构和可持续性，才是衡量一个县域“上升力”的关键所在。

1.2 结构性困境：转型阵痛与深层矛盾

潼关面临的挑战，是许多中国内陆欠发达县域的共同缩影。这些挑战并非孤立存在，而是相互交织，形成了一个复杂的系统性困境。

第一，人口收缩的严峻挑战。人是县域发展的根本。根据2024年统计公报，潼关县年末常住人口仅为12.26万人，且比上年减少了0.05万人。更令人担忧的是其人口自然增长率为-5.03‰，出生率（5.36‰）远低于死亡率（10.39‰），这标志着潼关已步入深度人口负增长阶段。人口的流失与老龄化，不仅意味着劳动力资源的萎缩和消费市场的疲软，更长远地看，将削弱县域的创新活力与发展潜力，这是悬在潼关未来发展之上的一把“达摩克利斯之剑”。

第二，产业转型的“青黄不接”。潼关的经济史，是一部“黄金史”。黄金产业曾是其绝对的支柱和财政收入的主要来源。然而，随着多年高强度开采，资源储量下降、开采成本上升、生态环保压力加大等问题日益突出。2024年的数据显示，规模以上工业中，有色金属矿采选业产值同比大幅下降32.7%。这表明，以黄金采选为主的传统工业正经历剧烈的收缩。与此同时，新兴产业尚未形成有效接续。尽管高技术产业投资增速惊人，但其基数小、体量弱，短期内难以弥补传统产业下滑留下的缺口。第二产业整体占比仅为21.5%，工业“压舱石”作用不稳，呈现出“青黄不接”的转型阵痛。

第三，投资结构的潜在风险。2024年，潼关县固定资产投资虽然实现了13.2%的增长，但结构性问题同样突出。其中，第二产业投资和工业投资均同比下降了30.1%，而支撑增长的主要是第一产业投资（增长579.4%）和第三产业投资（增长57.9%）。工业投资的萎缩，对于一个力图实现产业升级的县域而言，是一个危险的信号，可能导致未来发展后劲不足。同时，房地产开发投资下降35.2%，也反映出县域楼市的疲软态势。

第四，财政收支的“紧平衡”状态。2024年，潼关县地方财政收入为1.80亿元，而同期财政支出高达20.26亿元，财政自给率不足9%。这意味着县域运转和民生保障高度依赖上级政府的转移支付。这种“吃饭财政”的局面，极大地限制了县域政府在公共服务、基础设施建设和产业引导方面的主动作为空间，使其在应对外部风险和推动改革创新时显得力不从心。 

综上所述，潼关正站在一个十字路口。一方面，经济社会发展保持着一定的惯性增长；另一方面，人口、产业、投资、财政等深层次的结构性矛盾日益凸显。如何破解这些难题，跳出“资源诅咒”和“路径依赖”，从“通道”变“枢纽”，从“卖资源”到“创品牌”，成为摆在潼关面前最紧迫的时代考题。接下来的章节，我们将聚焦于潼关的“解题”之道。

第二章 双轮驱动的破局之路：黄金产业的涅槃与肉夹馍的逆袭

面对结构性困境，潼关没有选择简单地修修补补，而是以“双轮驱动”的战略，对县域经济的核心引擎进行了一次脱胎换骨的重塑。这两个“轮子”，一个是立足于存量优势的黄金产业现代化转型，另一个是发掘于本土特色的肉夹馍产业从无到强地培育壮大。二者共同发力，为潼关的“上升”提供了强劲的核心动能。

2.1 “华夏金城”的新生：从资源采掘到全产业链的绿色转型

潼关的采金史可追溯至北宋，被誉为“华夏金城”，黄金是刻在其骨子里的基因。然而，传统的粗放式开采模式已难以为继。潼关的决策者清醒地认识到，要让黄金产业持续“闪光”，唯一的出路是彻底告别“挖矿卖矿”的初级模式，向产业链的微笑曲线两端延伸，走一条绿色化、循环化、集团化的现代产业之路。

首先，推动产业链的“延链、补链、强链”。潼关不再满足于作为原料供应地，而是致力于构建一个集“探、采、选、冶、加工、贸易、资源利用”于一体的全产业链条。向上游，加大地质勘探投入，摸清资源家底；在中间环节，引进先进的绿色采选和冶炼技术，提高资源综合利用率和环保水平；向下游，大力发展黄金精深加工，开发金条、金饰、工艺品等高附加值产品，并探索黄金交易、黄金金融等现代服务业。这一系列举措的目标，是聚力打造“西部黄金冶炼基地”，将产业的根基深深扎牢在本地。

其次，实施最严格的生态环保标准。针对历史上黄金开采带来的生态欠账，潼关以铁腕治污。全面完成了南部秦岭区域56个历史遗留矿山的治理修复，并对现有矿山企业提出严格的环保要求。这种对“绿水青山”的敬畏，不仅是生态文明建设的内在要求，更是黄金产业可持续发展的生命线。一个绿色的、负责任的黄金产业，才能在未来获得更广阔的发展空间和更高的品牌溢价。

再次，推动产业组织的集团化、现代化。改变过去“小、散、乱”的开采格局，通过兼并重组、引入战略投资者等方式，支持本地龙头企业如潼关黄金集团做大做强。通过培育大型企业集团，提升产业的集中度、技术水平和管理能力，从而在更高层面上参与市场竞争。

通过这一系列组合拳，潼关的黄金产业正在经历一场深刻的“涅槃重生”。它不再是昔日那个尘土飞扬的矿区，而是朝着一个技术先进、环境友好、链条完整的现代化产业集群迈进。这场转型虽然伴随着短期产值下降的阵痛，但却为潼关的未来夯实了更为坚固和可持续的产业根基。

2.2 一块馍的“逆袭”：从地方小吃到百亿级富民产业

如果说黄金产业的转型是“存量变革”，那么潼关肉夹馍产业的崛起则是一场精彩的“增量创造”。潼关肉夹馍拥有近1400年的历史，其“千层饼”工艺独树一帜，口感酥脆，在陕西小吃江湖中自成一派。然而，在很长一段时间里，它只是“养在深闺人未识”的地方美食，并未形成产业。

潼关县委、县政府敏锐地捕捉到了这块“金字招牌”的巨大潜力，将其作为县域经济转型和乡村振兴的另一个重要抓手，用工业化、品牌化的思维，推动了一场“小吃变产业”的革命。

第一步，标准化与工业化，破解规模化生产难题。传统小吃的最大瓶颈在于生产的非标准化和难以复制。潼关的破局之举，是率先攻克了肉夹馍饼坯的速冻和批量化生产技术。通过建立10家工业化生产企业和33条生产线，实现了饼坯的标准化生产和长距离冷链运输。这一关键突破，使得潼关肉夹馍摆脱了手工作坊的束缚，具备了走向全国、走向世界的基础。如今，潼关年产速冻饼高达7亿个，实现了“一块面饼渡重洋”的奇迹。

第二步，品牌化与市场化，构建全国销售网络。为将产品优势转化为市场优势，潼关县大力实施品牌战略。一方面，统一规范“潼关肉夹馍”的品牌形象和制作标准，澄清了“加青椒”等市场误传，维护了其传统工艺的纯正性。另一方面，积极拓展多元化的销售渠道。线上，入驻京东、东方甄选等头部电商平台；线下，通过与顺丰速运等物流巨头合作，在全国设立了15个前置仓，将配送网络覆盖到除西藏外的所有省份。同时，鼓励企业“出海”，在西班牙、泰国、日本等地开设海外门店，让这道源自黄河岸边的小吃香飘海外。

第三步，全产业链培育，实现富民强县效应。潼关肉夹馍产业的成功，不仅在于其自身的产值，更在于其强大的带动效应。它形成了一个涵盖面粉、猪肉、调味品等原材料生产、食品加工、餐饮门店、电商物流、技能培训的完整产业链。据统计，该产业在全国直接或间接带动就业超过10万人，成为名副其实的“富民产业”。一个原本不起眼的地方小吃，成长为一个直接产值10亿元、间接产值超百亿元的庞大产业集群，这无疑是县域经济“无中生有、小题大做”的经典案例。

从黄金产业的“腾笼换鸟”，到肉夹馍产业的“无中生有”，潼关的“双轮驱动”战略，深刻体现了欠发达县域破局的核心逻辑：既要勇于革新传统优势产业，向价值链高端攀升；也要善于发掘本土特色资源，将其转化为独特的市场竞争力。这一“双轮驱动”模式，不仅重塑了潼关的经济版图，也为其应对人口外流、促进农民增收、实现乡村振兴提供了坚实的产业支撑。

第三章 系统性重塑：多维度改革下的县域治理现代化

产业的“双轮驱动”为潼关的上升提供了核心动力，但一个县域的全面振兴，绝非仅靠一两个产业就能实现。它需要一场系统性的改革，涵盖生态治理、营商环境、城乡关系、民生保障等方方面面。潼关的实践，正是在产业突破的引领下，同步推进了一场县域治理的现代化重塑。

3.1 生态立县：从“靠山吃山”到“养山护水”的理念之变

作为典型的资源型县域，潼关曾走过一条“先污染、后治理”的弯路。无论是黄金开采对秦岭山体的破坏，还是沿河企业的排污问题，都曾是其发展的切肤之痛。近年来，潼关将“生态立县”提升到前所未有的战略高度，以壮士断腕的决心，推动发展理念的根本性转变。

在秦岭保护上，潼关展现了“还旧账”的决心。以前所未有的力度，全面完成了南部秦岭区域56个历史遗留矿山的综合治理与生态修复。这意味着彻底告别以牺牲环境为代价的粗放式发展模式，将生态保护置于优先位置。

在黄河治理上，潼关扛起了“守门人”的担当。作为黄河入陕的最后一站，潼关的生态状况直接关系到整个下游。为此，潼关严格落实“四水四定”（以水定城、以水定地、以水定人、以水定产）原则，强化水资源刚性约束。同时，大力推进潼关黄河国家湿地公园的保护与建设，使其成为陕西东大门的绿色生态屏障。如今，这片湿地芦荡密布、百鸟翔集，不仅是生态的宝库，也成为潼关发展生态旅游的宝贵资源。

在大气治理上，潼关打出了“组合拳”。围绕“减煤、控车、抑尘、治源、禁燃、增绿”六大举措，系统推进能源、交通、产业结构的绿色转型。2024年，全县空气质量优良天数达到286天，位居所属的渭南市前列。天更蓝、水更清、山更绿，正在从愿景变为现实。这种生态环境的持续改善，不仅提升了人民群众的幸福感，也为潼关吸引高端人才、发展康养旅游等新兴产业，创造了不可或缺的基础条件。

3.2 营商环境优化：从“管理者”到“服务员”的角色之变

欠发达县域要吸引投资、留住企业，最核心的竞争力不是优惠政策，而是优质的营商环境。潼关深谙此道，将2024年确定为“营商环境突破年”，启动了一场深刻的政府职能变革。

核心是“放管服”改革的深化。潼关大力推进“一网通办”，提升政务服务事项的网上可办率，让数据多跑路、企业少跑腿。同时，创新推出了“政策包+服务包”双轮驱动模式，变“企业找政策”为“政策找企业”，为市场主体提供个性化、全周期的精准服务。这种从“管理者”到“服务员”的角色转变，极大地激发了市场主体的活力和创造力。2024年，全县民间固定资产投资实现了91.3%的高速增长，正是这种营商环境优化的最直接体现。

3.3 城乡统筹与民生保障：从“补短板”到“提品质”的民生之变

县域发展的最终目的，是让全体人民共享发展成果。潼关始终坚持“民生优先”的理念，在财力相对有限的情况下，持续加大对教育、医疗、社保、养老等领域的投入，努力实现从“补短板”到“提品质”的转变。

在教育领域，潼关构建了从幼儿园到高中的完整教育体系，特别是实现了普惠性幼儿园100%覆盖，为城乡儿童提供了公平的起点。

在医疗卫生领域，覆盖县、乡、村三级的医疗卫生服务网络不断完善，卫生技术人员和医疗床位持续增加，群众“看病难”问题得到有效缓解。

在社会保障方面，潼关特别关注“一老一小”问题。通过提升改造县中心敬老院、引入专业医护和护工团队等方式，努力让老年人“老有所养、老有所医”。同时，城镇新增就业和农村劳动力转移就业工作稳步推进，为城乡居民的收入增长提供了坚实保障。

更重要的是，潼关将乡村振兴作为统筹城乡发展的总抓手。以党建为引领，探索“三治融合”（自治、法治、德治）的乡村治理新模式，并学习借鉴浙江“千万工程”经验，系统推进农村人居环境整治、基础设施改善和公共服务提升。西姚村等一批昔日的后进村，通过产业植入和环境再造，变身为远近闻名的“振兴标杆”，成为吸引年轻人返乡创业的热土。

通过生态、营商、民生等领域的系统性改革，潼关正在重塑其县域发展的“软环境”。这不仅是对产业发展的有力支撑，更是提升县域综合竞争力和“上升力”的根本所在。一个生态宜居、政务高效、民生幸福的潼关，才能真正地留住人、吸引人，从而破解人口流失的根本难题，形成发展的良性循环。

结论：潼关的“上升力”密码及其启示

潼关的奋进故事，为我们提供了一个观察中国欠发达县域如何突破重围、实现“上升”的生动样本。它的实践并非不可复制的孤例，其背后蕴含的“上升力”密码，对广大同类县域具有深刻的启示意义。

第一，核心密码在于“特色产业的现代化重塑”。欠发达县域的突围，根基在产业。潼关的成功，关键在于它没有盲目追逐风口，而是立足于自身的资源禀赋和历史文化，找到了“黄金”和“肉夹馍”这两个独特的产业抓手。更重要的是，它没有停留在对资源的初级利用上，而是用工业化、品牌化、全产业链的现代思维对其进行了彻底地改造和提升。这启示我们，欠发达县域的产业振兴，出路不在于“有什么做什么”，而在于“把有的做成独有的，把独有的做成极致的”。无论是传统优势产业的转型升级，还是地方特色资源的深度开发，都必须插上科技和市场的翅膀，才能转化为真正的核心竞争力。

第二，关键路径在于“有为政府与有效市场的良性互动”。在潼关的转型故事中，我们既看到了政府的“有为之手”，也看到了市场的“无形之手”。政府在战略引导（如确立“双轮驱动”战略）、平台搭建（如建设产业园区、推动标准化）、优化环境（如“放管服”改革）、守住底线（如生态环保和民生保障）等方面发挥了关键作用。但同时，政府又没有越位去直接干预企业的具体经营，而是充分尊重市场规律，激发企业家的创造精神。从龙头企业的培育到遍布全国的加盟店，都是市场主体自主拼搏的结果。这种政府与市场同频共振、良性互动的关系，是实现高效资源配置和可持续发展的制度保障。

第三，根本保障在于“生态优先与绿色发展的战略定力”。潼关的案例雄辩地证明，“绿水青山就是金山银山”绝非一句空洞的口号。它以铁腕治理生态欠账，不仅守住了发展的底线，更创造了新的发展机遇。优良的生态环境，本身就是一种稀缺的资源和核心的吸引力。它为潼关发展生态旅游、康养产业等新兴业态提供了可能，也为其产品（如有机农产品）赋予了更高的品牌价值。对于那些同样面临生态压力的欠发达县域而言，潼关的经验表明，生态保护不是发展的负担，而是实现高质量、可持续发展的“必修课”和“通行证”。

第四，最终目标在于“人的全面发展与县域的全面振兴”。产业的兴旺、财政的增长，最终都要落脚到人民生活水平的提高和人的全面发展上。潼关的实践始终贯穿着一条“以人民为中心”的主线。无论是肉夹馍产业带动数十万人的就业增收，还是持续加大对教育、医疗、养老等民生事业的投入，抑或是对乡村人居环境的系统改善，其最终指向都是提升人民群众的获得感、幸福感和安全感。只有一个能够让本地人安居乐业、让外来者心生向往的县域，才能真正拥有持久的“上升力”。

当然，潼关的奋进之路并非坦途，其未来依然面临着人口持续负增长、创新能力有待加强、财政自主能力依然薄弱等诸多挑战。它的“闯关”故事仍在继续。但无论如何，潼关以其独特的实践，已经为中国欠发达县域的振兴提供了一份极具参考价值的“奋进答卷”。它告诉我们，每一个县域都有其独特的价值，只要找准定位、发挥优势、持续创新，即便是身处逆境的欠发达县域，也完全有能力在时代的洪流中乘风破浪，书写属于自己的“上升”传奇。

文：天和经济研究所